이 사건 결정의 청구인은 건설현장에서 해체작업을 하던 중 요추부 염좌 및 좌상 등을 입어 요양승인을 받아서 치료를 받았는데, 치료 종료 후 위의 최초 사고로 인하여 디스크 돌출 등의 상병을 입었다고 주장하며 근로복지공단에 재요양급여를 신청하였다. 그러나 근로복지공단은 최초의 상병은 치료가 종료된 상태이고 이 사건 상병과 최초 사고 사이에 인과관계가 인정되지 않는다는 이유로 청구인의 신청을 불승인하는 처분을 하였다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하고 그 소송 계속 중 ｢산업재해보상보험법｣(이하 ‘산재보험법’) 제51조 제1항 및 제2항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 법원이 이를 기각하자 청구인은 ｢헌법재판소법｣ 제68조 제2항에 따라서 산업재해보상보험법 제51조의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였다.
산재보험법 제51조 제1항은 제40조에 따른 요양급여를 받은 자가 치유 후 요양의 대상이 되었던 업무상의 부상 또는 질병이 재발하거나 치유 당시보다 상태가 악화되어 이를 치유하기 위한 적극적인 치료가 필요하다는 의학적 소견이 있으면 다시 제40조에 따른 요양급여(이하 “재요양”이라 한다)를 받을 수 있다고 하면서 제2항에서 재요양의 요건과 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다(이하 산재보험법 제51조 제1항 및 제2항을 ‘재요양 요건조항’이라고 함). 이 재요양 요건조항에서는 “재발”, “치유 당시보다 상태가 악화”, “적극적인 치료가 필요”라고 하는 추상적인 용어만으로 그 요건이 기술되어 있고 구체적인 사항에 관해서는 모두 대통령으로 정하도록 위임하고 있다. 이에 이 결정의 신청인은 재요양 요건조항이 명확성원칙 및 포괄위임원칙에 반한다는 주장과 함께 재요양 요건조항은 경미한 호전이라도 치료 효과를 기대할 수 있으면 재요양을 받을 수 있도록 하여야 함에도 불구하고, “적극적인 치료”가 필요한 경우에만 재요양을 받을 수 있도록 한 것이 ｢헌법｣(이하 ‘헌법’) 제34조 제1항이 정하고 있는 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 주장하고 있다.
아래에서는 위의 세 가지 쟁점에 관한 이 사건 결정의 판단에 관해서 각각 살펴본다. ​

먼저 명확성원칙의 위반에 관한 판단이다. 명확성의 원칙이란 모든 법률은 법치국가적 법적 안정성의 관점에서 행정과 사법에 의한 법적용의 기준으로서 명확해야 한다는 원칙이다. 이는 행정청과 법원의 자의적인 법적용을 배제하고 국민으로 하여금 국가의 행위를 어느 정도 예견할 수 있도록 하여 국민의 기본권을 보장하고 국민생활의 법적 안정성을 도모하기 위한 것이다. 법률의 문언이 어느 정도 명확하여야 이 원칙을 충족하는지의 판단에 관해서 헌법재판소는 명확성의 정도는 모든 법률에 있어서 동일한 정도로 요구되는 것은 아니고, 개개의 법률이나 법조항의 성격에 따라 요구되는 정도에 차이가 있을 수 있다는 것을 확립하고 있다. 즉, 어떠한 규정이 부담적 성격을 가지는 경우에는 수익적 성격을 가지는 경우에 비하여 명확성원칙이 더욱 엄격하게 요구되지만, 수익적 성격을 갖는 규정은 그 명확성의 정도가 완화된다고 한다. 이와 같은 이원적인 판단기준으로 인하여 종래 헌법재판소가 명확성원칙에 반한다고 한 결정은 모두 부담적 성격을 가지는 법률 조항에 관한 것, 특히 죄형법정주의에서 파생된 명확성원칙 위반 여부가 다투어진 사안에 관한 것이 다수에 이르고, 수익적 성격을 갖는 규정에 관해서 명확성원칙 위반이 긍정된 결정은 찾아볼 수 없다. 이 사건 결정도 역시 이와 같은 헌법재판소의 입장과 경향에서 벗어나고 있지 않다. 이 사건 결정은 이 판단에서 핵심적인 부분은 상당인과관계의 의미에 관한 판단이다. 즉, 재요양을 받기 위해서는 당초의 상병과 재요양 신청한 상병의 사이에 의학상 상당인과관계가 있다고 인정되어야 하는데, 당초 상병과 의학상 상당인과관계가 있는 상병인지 여부는 법원의 재판에서 구체화될 수 있으므로, 이 사건 재요양 요건조항이 당초 상병에 기인한 상병을 구체적으로 예시하지 않았다고 하더라도 그 의미가 불명확하다고 보기는 어렵다고 하고 있다. 즉, 산재보험법 제51조 제1항의 요건의 의미는 법관의 법 보충작용으로서 해석을 통하여 그 의미가 충분히 보완될 수 있고, 이러한 판단 과정에서 법관의 자의적 법해석과 적용은 배제될 수 있다는 것이다.

다음으로 포괄위임금지원칙의 위배 여부에 관한 판단이다. 헌법 제75조는 “대통령령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다.”고 규정하여 위임입법의 헌법상 근거를 마련하는 한편 대통령령으로 입법할 수 있는 사항을 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’으로 한정함으로써 일반적이고 포괄적인 위임입법은 허용되지 않는다는 것을 명백히 밝히고 있다. 헌법재판소는 포괄위임금지원칙의 위배 여부를 판단하기 위한 기준으로서 입법위임의 필요성이 존재할 것과 입법권의 위임은 반드시 한정적으로 이루어져야 한다는 두 가지 요건을 확립하고 있다. 두 요건 중에서 특히 중요한 것이 위임입법의 구체성․명확성 원칙이다. 여기에서 위임의 구체성․명확성이라 함은, 법률에 이미 대통령령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률로부터 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 뜻한다. 결국, 이 원칙의 위배 위부에 관한 판단의 핵심은 예측가능성의 유무라고 할 수 있다. 그런데 헌법재판소는 이러한 예측가능성의 유무를 판단함에 있어서는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니고 관련 법조항 전체를 유기적․체계적으로 종합판단하여야 하며, 각 대상 법률의 성질에 따라 구체적․개별적으로 검토하여야 한다고 하여 명확성이나 구체성의 수준을 높게 설정하고 있지 않다. 특히 후자에 관해서 수익적 급부행정영역 또는 다양한 사실관계를 규율하거나 사실관계가 수시로 변화될 것이 예상되는 경우에는 위임의 명확성에 대한 요구가 보다 완화된다고 하여, 위의 요건을 한층 더 완화하고 있다. 이와 같은 이원적인 판단기준으로 인하여 종래 헌법재판소가 포괄위임금지원칙에 반한다고 한 결정은 모두 부담적 성격을 가지는 법률 조항에 관한 것이고, 순수하게 수익적 성격을 갖는 규정에 대해서 명확성원칙 위반이 긍정된 결정은 찾아볼 수 없다. 물론 사회보장관련 법률조항이 포괄위임금지원칙에 반한다고 판단한 결정이 없는 것은 아니다.

하지만 이러한 결정은 심사대상 법률조항이 신청인의 재산권을 제한하는 성격을 가지고 있었다는 공통점이 있다. 예를 들어 헌법재판소는 공무원연금이나 군인연금의 지급정지 요건 및 내용 등을 대통령령으로 정하도록 위임한 법률 조항이 포괄위임금지원칙에 반한다고 판단한 결정에서 “임금후불적 성격이 강한 기여금 부분에 관해서는 재산권적 보호가 더욱 강조되어야 하므로 입법형성의 여지가 보다 좁다.”고 하고 있다. 또한, “노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이 장의 규정에 따른 고용안정․직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다.”고 한 ｢고용보험법｣의 법률조항이 포괄위임금지원칙에 반한다고 판단한 결정에서는 이 법률조항은 지원금의 지급을 제한하거나 이미 지급된 지원금은 사후에 반환하도록 하는 원상회복 및 행정적 제재를 규정한 것으로서 재산권을 직접 제한하는 법률이기 때문에 그 내용의 일부를 하위법령에 위임하는 경우에는 위임의 구체성․명확성의 요구가 강화되고, 따라서 행정적 제재의 대상․사유 및 내용뿐만 아니라 제재기간이나 금액 등과 같은 행정적 제재의 범위까지도 기본적인 사항을 법률에 규정하여야 한다고 하고 있다. 이와 같은 헌법재판소의 입장과 판례의 경향에 비추어보았을 때 산재보험법 제51조 제2항의 위임조항이 포괄위임금지원칙에 반한다고 판단될 가능성은 극히 낮았다고 할 수 있다. 이 사건 결정은 산재보험법 제51조 제2항을 보았을 때 누구라도 대통령령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있다는 것의 근거로서 다음의 두 가지를 들고 있다. 첫째로는 산재보험법 제51조 제1항의 요건조항에서 이미 재요양의 요건을 구체적으로 규정하고 있다는 점이다. 둘째로 재요양의 법적 성질은 요양급여의 법적 성질과 다르지 않고 재요양의 요건도 요양 종결된 후에 실시하는 요양이라는 점을 제외하고는 요양급여의 요건과 다를 바가 없는데, 산재보험법 제37조 이하에서 요양급여의 요건, 급여의 내용과 범위 및 절차 등에 관해 상세하게 규정하고 있다는 점이다. 이 두 가지 점에서 볼 때 산재보험법 제51조 제2항에 따라서 대통령령에 구체적으로 규정될 내용은, 재요양의 요건을 좀 더 구체화하거나 그 신청이나 지급절차 등과 관련하여 요양급여와 차이가 있는 부분을 규정하는 한편, 그 성질에 반하지 않는 이상 요양급여에 관한 규정을 준용할 것임을 충분히 예측할 수 있다는 것이 이 사건 결정의 논리이다.

마지막으로 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부에 관한 판단이다. 이 사건 결정은 침해 여부의 판단기준으로서 선례를 인용하고 있다. 즉, 산재보험수급권은 국가가 재정부담능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유영역에 있는 것이고, 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나 또는 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다고 할 수 있다는 것이다. 이 판단 기준은 입법자의 재량 범위를 매우 넓게 인정하고 있기 때문에 이 기준에 따를 때 이 사건 재요양 요건조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해한다고 판단될 가능성은 거의 없다. 이 사건 결정은 이 사건 재요양 요건조항의 목적을 신체 일부의 절단과 같이 본질적으로 완치될 수 없거나, 당대 의학기술로 더 이상 치료가 불가능할 경우 재요양을 받을 수 없도록 제한함으로써, 무의미한 치료 등으로 인하여 보험재정의 건전성을 해하는 것을 방지하고 있는 것에 있다고 하여, “적극적인 치료”가 필요한 경우에만 재요양을 받을 수 있도록 하고 있는 산재보험법 제51조 제1항의 제한 요건이 추구하는 목적이 정당하다는 점을 먼저 밝히고 있다. 하지만 목적의 정당성만으로 이와 같은 제한이 헌법적으로 정당화되는 것은 아니다. 이 사건 결정에서는 피재 근로자가 재요양을 받을 수 없는 경우에도 그 재해근로자와 가족의 생활을 보호하기 위하여 국가는 여러 가지 대책을 마련하고 있다는 점, 즉 산재보험법은 치료의 효과를 더 이상 기대할 수 없어 재요양 대상에 해당하지 않는다고 하더라도 업무상 재해로 인해 노동능력이 상실되거나 감소된 경우 장해급여를 지급하고 있으며(산재보험법 제5조 제5호, 제57조 제1항), 합병증 등 재요양 사유가 발생할 우려가 있는 경우 산재보험 의료기관에서 그 예방에 필요한 조치를 받을 수 있는 ‘합병증 등 예방관리사업’을 실시하도록 규정하고 있다(산재보험법 제77조)는 점을 들면서 위의 제한 요건이 헌법적으로 정당하다는 것을 보강하는 논증을 하고 있다. 나아가 위와 같은 산재보험법상 급여나 관리의 대상에 해당하지 않는 사람이라 하더라도 국민건강보험법상 요양급여의 혜택을 받을 수 있도록 하고 있기 때문에 이와 같은 제한 요건이 존재한다고 하더라도 피재근로자는 여전히 의료상의 최소한의 보호를 국가로부터 받고 있다고 하고 있다.

정영훈(국회미래연구원 연구위원)