[결정요지]

“2015년 보육사업안내”(2015. 3. 31. 보건복지부지침), 부록2 2015년도 보육료·양육수당 지원대상 선정안내, 제1편 제도개요, I. 보육료·양육수당 지원사업 개요, 1. 업무처리 과정과 주요 내용 중 ‘주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민번호를 발급받아 재외국민으로 등록·관리되는 자’를 보육료·양육수당의 지원대상에서 제외하도록 한 부분은 헌법에 위반된다.

대상결정의 사안에서, 헌법소원의 청구인들은 국내에 거주하며 대한민국 국민이자 일본 특별영주권을 보유하여 「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」제2조 제1호에서 정하는 재외국민인 영유아를 자녀로 두고 있는 부모들이다. 청구인들은 2015년 8∼9월 경 관할 주민센터에 자녀들이 보육료·양육수당의 지원대상에 해당하는지 문의하였으나, 「2015년 보육사업안내」라는 보건복지부지침에 따라 재외국민인 영유아는 지원대상이 아니라는 답변을 듣게 되자 2015. 11. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하게 되었다. 

헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 국민의 기본권이 침해되었을 때 헌법재판소에 제소하여 그 침해된 기본권의 구제를 청구하는 제도이다. 헌법소원심판은 실체적 요건으로 공권력의 행사 또는 불행사가 있을 것과 기본권 침해의 자기관련성·직접성·현재관련성을 요구하는 외에 절차적 요건으로 보충성을 요구하는바, 만약 그 심판청구가 다른 법률에 의한 구제절차가 있음에도 불구하고 그 절차를 모두 거치지 아니한 경우에는 헌법소원심판 청구는 허용될 수 없다.

그러므로 만약 청구인들이 행정청에 보육료·양육수당 지원 신청을 하였다가 거부된 경우였다면, 헌법소원심판을 곧바로 청구하는 것은 허용될 수 없었을 것이다. 왜냐하면, 그 거부처분에 대해 행정심판 및 행정소송으로 다툴 수 있으므로 보충성 원칙에 따라 행정쟁송을 먼저 거쳐야하기 때문이다. 다만 이 경우 행정소송까지 거치게 되더라도 헌법소원심판이 허용되지는 않는다. 왜냐하면, 헌법소원심판은, 헌법재판소가 위헌으로 결정한 법령을 적용한 재판을 제외하고는, 원칙적으로 법원의 재판에 대하여 청구된 경우에는 허용될 수 없기 때문이다.

그런데, 헌법소원심판의 실체적 요건과 관련하여 「2015년 보육사업안내」라는 보건복지부지침에 대해 헌법소원심판이 허용될 수 있는지 의문이 있을 수 있다. 왜냐하면, 동 지침은 보건복지부에 의해 만들어진 일종의 행정입법이어서 헌법소원심판의 대상이 될 수 있는지 해명이 필요하기 때문이다.

오늘날 행정은 대단히 복잡다기하여, 국민의 권리와 의무에 관한 모든 사항을 법률로 정할 수는 없어서 행정입법이 널리 활용되고 있다. 행정입법은 소관 법률의 위임을 받아서 제정되기도 하지만(시행령, 시행규칙), 행정청 내부의 사무처리를 위해서 상위법령의 위임을 받거나 혹은 특별히 위임을 받지 않고도 행정규칙의 범주 하에서 제정되어 활용되고 있다. 중앙행정부처는 소관 법률의 위임에 따라 부령으로 각 법률의 시행규칙을 제정할 수 있는 외에 그 내부의 사무처리기준 정립, 행정감독과 단속, 행정지도 등을 위하여 지침, 예규, 훈령, 고시, 매뉴얼, 가이드라인 등(이하, 지침)의 다양한 명칭으로 외형상 행정규칙에 속하는 많은 규범들을 제정해서 시행하고 있다. 대상판결의 사안에서 문제된 보건복지부 지침인 「2015년 보육사업안내」도 행정규칙의 외형을 띄고 「영유아보육법」, 「유아교육법」 등 관련 법령에 근거한 보육사업 전반에 걸친 업무를 처리하기 위해 보건복지부 내부에서 만들어진 일종의 업무지침 책자이다.

사안의 경우에는, 청구인들이 행정청을 상대로 보육료·양육수당 지원신청을 한 바 없었기에 거부처분이 존재하지는 않았지만, 외형상 행정규칙에 해당하는 「2015년 보육사업안내」(2015. 3. 31. 보건복지부지침), 부록2 2015년도 보육료·양육수당 지원대상 선정안내, 제1편 제도개요, I. 보육료·양육수당 지원사업 개요, 1. 업무처리 과정과 주요 내용 중 ‘주민등록법 제6조 제1항 제3호에 따라 주민번호를 발급받아 재외국민으로 등록·관리되는 자’를 보육료·양육수당의 지원대상에서 제외하도록 한 부분에 의해, 직접적으로 청구인들이 지원대상에서 제외되고 있다는 점을 알 수 있다(아래는 동 지침의 해당 면).

즉 행정청에 의한 별도의 거부처분이 없더라도 동 지침에 의해 청구인들은 직접 권리·의무 내지 법적 지위에 영향을 받고 있는 것이다. 동 지침의 해당 내용은 행정규칙의 형식이지만 법령의 위임을 받아 법령을 구체화하거나 법령의 내용을 보충한 것이기도 하고 국민의 권리·의무 내지 법적 지위에 직접 영향을 미치므로 그 실질은 상위규범과 결합하여 법규명령에 해당할 수도 있는 것이어서 공권력의 행사라는 점에는 의문이 없다. 따라서 동 지침에 대해서는 곧바로 헌법소원심판을 청구하였더라도 실체적 측면이나 절차적 측면에서 아무런 문제가 없었던 것이다.

대상결정에서는, 단순한 단기체류가 아니라 국내에 거주하는 재외국민, 특히 외국의 영주권을 보유하고 있으나 상당한 기간 국내에서 계속 거주하고 있는 자들은 주민등록법상 재외국민으로 등록·관리될 뿐 소득활동이 있을 경우 납세의무를 부담하는 등 ‘국민인 주민’이라는 점에서는 다른 일반 국민과 실질적으로 동일하므로 단지 외국의 영주권을 취득한 재외국민이라는 이유로 달리 취급할 아무런 이유가 없고, ‘이중국적자’인 영유아가 국내에 거주하며 주민등록번호를 부여받은 경우에는 보육료를 지원받는 데 반해 ‘재외국민’인 영유아는 국내에 거주하면서 재외국민으로서 주민등록번호를 부여받아도 보육료를 지원받지 못한다는 점에서 차별의 합리적 근거도 인정될 수 없다는 전제에서, 해당 지침의 심판대상조항이 청구인들의 헌법상 기본권인 평등권을 침해하여 위헌이라고 판단하였다.

무상보육 및 양육수당의 근거가 되는 「영유아보육법」 등 해당 법령의 근거규정상 대상결정의 판단은 타당하다고 본다. 또한 대상결정의 판단은 행정입법의 필요성만을 앞세워 반드시 지켜야 되는 법원칙을 담지하지 않은 행정입법의 무분별한 남용에 경종을 울리고 있다고 평가할 수 있다.

노호창(호서대 법경찰행정학부 교수)