요 약 ⅰ

제1장 서 론 (황수경) 1
제1절 연구의 필요성 및 목적 1
제2절 보고서의 구성 3

제1부 경제위기와 노동시장

제2장 글로벌 금융위기의 전개와 노동시장의 대응 (황수경) 9
제1절 머리말 9
제2절 1997～98년 외환위기와의 비교 11
1. 최근 경제 및 고용위기의 전개 11
2. IMF 외환위기와의 차이점 16
제3절 경기변동과 고용조정 패턴 22
제4절 소 결 25

제3장 경기변동과 고용 · 근로시간 조정패턴의 변화 (윤윤규) 27
제1절 문제 제기 27
제2절 선행연구 29
제3절 분석모형 및 분석자료 31
1. 분석모형 31
2. 분석자료 32
3. 주요 분석변수의 시계열 추이 34
4. 비정상시계열의 정상화 40
제4절 실증분석 결과 43
1. 적정모형의 탐색 43
2. 분석시기의 구분 50
3. 생산변동에 따른 노동투입의 조정: 고용 대 근로시간 51
4. 성별 노동투입의 조정 비교 61
제5절 요약 및 결론 66

제4장 경제위기와 노동공급의 동학 (황수경) 72
제1절 머리말 72
제2절 경기변동과 확장실업자 73
1. 공식실업률의 한계 73
2. 확장실업지표의 구성 74
3. 확장실업자와 노동시장 변동성 78
제3절 확장실업자의 특성과 고용변동 83
1. 인적 특성과 고용 변동 83
2. 일자리 특성과 고용변동 89
제4절 노동력상태의 동태분석 95
제5절 소 결 100

제5장 일자리나누기와 노사관계 (조성재) 108
제1절 문제의 제기 108
제2절 일자리나누기의 개념, 유형과 쟁점 109
제3절 경제위기 대응방식과 노사관계 113
1. 거시적 차원의 조망 113
2. 미시적 차원의 기초 분석 118
제4절 위기 대응방식 결정요인 126
제5절 맺음말 137

제2부 경제위기에 대한 정책적 대응

제6장 1997~98년 외환위기시의 고용·실업 정책 평가 (전병유) 141
제1절 외환위기 당시의 노동시장 현황 142
제2절 외환위기 실업정책의 배경과 기본방향 149
제3절 외환위기 실업대책의 추진 과정 150
제4절 세부 실업정책에 대한 평가 156
1. 일자리 창출 156
2. 고용안정망 161
3. 실업자 훈련 164
4. 실업정책 전달체계와 고용서비스 제공 165
제5절 외환위기 실업정책에 대한 종합 평가 167

제7장 1930년대 미국 대공황과 뉴딜: 실업과 노동정책을 중심으로 (박경로) 170
제1절 머리말 170
제2절 대공황 시기 실업과 임금 경직성 173
1. 임금 경직성이 대공황의 원인이라는 주장의 논리 173
2. 임금 경직성의 실상 176
3. 임금 경직성의 원인 180
제3절 뉴딜의 실업대책 196
1. 회복정책 197
2. 구호정책 202
제4절 뉴딜 노동입법과 노사관계 시스템의 변화 207
1. “깨어진 약속” 207
2. 뉴딜 노동입법:암묵적 계약에서 명시적 계약으로의 전환 213
3. 뉴딜:사적 복지에서 복지국가로의 전환 216
제5절 맺음말 219

제8장 세계 금융위기와 미국 및 유럽의 대응 (안주엽) 222
제1절 금융위기와 세계적 경기침체 222
1. 미국 금융위기의 세계화 223
2. 위기의 진행과 전망의 변화 226
제2절 경제위기에 대한 미국의 대응 231
1. 경제회생법의 입법과정 231
2. 경제회생법의 구성 및 주요 내용 232
3. 경제회생법의 노동 관련 조항 237
제3절 금융위기에 대한 유럽연합의 대응 245
1. 유럽연합의 대응: 유럽행동공조계획선언 245
2. 유럽경제회복계획 246
3. 유럽 경제회복 추진 251
4. 유럽고용정상회의와 고용확약공유 255
제4절 소 결 259

제9장 결 론 (황수경) 262

참고문헌 279

이 연구는 미국발 글로벌 금융위기가 시작되던 초기에 기획되어, 일련의 소용돌이를 거쳐 진정국면에 들어선 시점에서 작성되었다. 2008년 말, 2009년 초반에는 급박하게 전개되는 경제 위축에 대응하여 총수요 확대를 위한 경기진작책과 고용유지정책이 주를 이루었다면, 2009년 하반기 들 어서는 경제 전체로는 출구전략이 논의되는 단계에 이르렀고 동시에 경기회복 조짐에도 불구하고 좀처럼 개선되지 않는 고용사정에 보다 주목하게 되었 다. 경제위기의 각 단계를 거치면서 주요 관심사는 계속 변해 왔지만 이 연구에서 관통하는 문제의식은 동일하다. 즉 일반적인 경기변동과 고용의 관계에 서 더 나아가, 보다 근원적이고 급작스런 경제 충격으로 발생하게 되는 경제위기와 고용의 관계를 다각도에서 해명하고 그로부터 정책적 함의를 찾고 자 한 점이다. 구체적으로는 경제위기가 노동시장, 특히 고용에 어떤 경로로 영향을 미치는가, 이러한 외적 충격을 완화하기 위해 각 경제주체들은 어떻게 대응하는가, 그리고 그 대응의 결과 노동시장에 어떤 변화가 초래되는가를 분석함으로써 궁극적으로 어떠한 정책적 선택이 노동시장에 미치는 경 제 충격을 보다 완화하고 중장기적인 적응력을 강화시킬 수 있는가에 대한 해답을 모색하고자 하였다. 본 보고서는 크게 제1부 ‘경제위기와 노동시장’과 제2부 ‘경제위기에 대한 정책적 대응’이라는 두 파트로 나뉜다. 제1부에서는 이번 글로벌 금융 위기에 초점을 맞추어 변화의 내용과 본질을 파악하는 연구들이 수록되었다. 이번 글로벌 경제위기의 특징, 경제위기 과정에서 나타난 고용조정의 패 턴, 노동공급자의 행태 변화, 노사관계 측면에서의 대응 등 이번 경제위기가 초래한 노동시장에서의 변화의 성격을 실증적으로 규명하는 연구들이 주축 을 이루고 있다. 한편 제2부에서는 경제위기에 대한 정책적 대응에 포커스를 맞추고 있다. 우선 10년 전 우리의 경험인 1997～98년 외환위기시의 고용?실업 정 책을 평가하고, 다음으로 경제위기의 시발이라고 할 수 있는 1930년대 미국 대공황과 뉴딜정책을 평가하고 그 함의를 찾고자 하였으며, 마지막으 로 작금의 세계 금융위기에 대한 미국 및 유럽의 정책대응과 국제적 정책공조의 특징과 역할을 평가하였다. 각 장에서의 주된 연구 결과 및 그 정책적 시사점을 요약하면 다음과 같다. ◈ 글로벌 금융위기의 전개와 노동시장의 대응 실물경제지표의 변동 추이를 보면 2008~09년의 상황은 1997∼98년 외환위기 무렵의 경제위기 국면에 매우 근접해 있었지만, 고용지표상으로 는 외환위기 때와 같은 실업대란은 나타나지 않았다. 그 원인은 위기의 원인과 배경, 경제여건에서의 차이와 함께 경제적 충격에 대응하는 경제주체들 의 대응방식이 달랐다는 점에서 찾을 수 있다. 차이가 발생한 주된 원인은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 1997∼98년의 외환위기는 국내기업의 부실과 금융산업의 구조적 취약성이 직접적인 원인이 되었고, 마침내 외환관리 실패로 국가부도에 직면 하여 IMF의 강제적인 고금리 정책을 그대로 수용하지 않을 수 없었다. 연 20%가 넘는 이자율이 유지되면서 그 결과 국내기업의 자금사정 악화 와 대량의 도산사태로 이어졌다. 살아남은 기업들도 강도 높은 구조조정이 불가피했다. 이 과정에서 대규모 실직과 정리해고가 발생하였다. 그러나 이 번 경제위기 상황에서는 우리 정부는 이자율을 포함해 다양한 금융 및 재정정책 수단을 가지고 있었고, 국제금리의 하락 추세에 힘입어 효과적으로 저 금리기조를 유지해 오면서 급작스런 구조조정과 그로 인한 대규모 정리해고를 피할 수 있었다. 둘째, 외환위기를 거치면서 기업들은 고용구조를 핵심인력 위주로 슬림화하고 아웃소싱과 비정규직 채용을 통해 노동시장을 유연화하는 전략을 추진해 왔 다. 그 결과 기업들은 정규직에 대한 구조조정을 실시하기 전에 비정규직 규모 조정과 같은 다양한 수단을 활용할 수 있게 되었다. 이러한 상시적 인 조정체제가 위기의 충격을 흡수할 수 있는 완충지대 역할을 하면서 상용직 근로자보다는 임시직과 일용직, 그리고 자영자에서 고용위기가 전면화되 어 나타나게 되었다. 그 결과 이러한 불안정한 고용형태에 더 많이 노출되어 있는 여성, 청년층이 집중적인 희생양이 되었다. 셋째, 외환위기의 학습효과는 기업과 근로자 모두에게 급작스런 고용조정을 회피하려는 유인을 강하게 갖게 하였다. 근로자는 말할 것도 없고 기업들 도 외환위기 후 경기가 회복되면서 양질의 노동력 확보에 큰 어려움을 겪었고 이러한 경험이 노·사 모두에게 일자리 나누기를 위한 합의와 조정에 보 다 적극적이도록 만들었다. 전국 수준에서의 노사합의 말고도 기업 수준에서의 미시적인 조정도 활발하게 진행되었는데, 그 중에서도 근로시간 조정을 통한 일자리나누기가 광범위하게 진행되었다. 정부도 정리해고가 아닌 일시휴직을 유도하기 위해 고용유지지원금을 확대하는 등 발 빠르게 대응하였고, 이러한 경제주체들의 대응들이 모아져 대량실업 가능성을 크게 줄일 수 있었던 것으로 평가된다. 이처럼 노·사·정 모두가 외환위기 당시에 비해 경제위기에 대한 대응력이 크게 향상되어 있었고, 이러한 기반을 토대로 고용 충격을 크게 완화할 수 있었던 것으로 분석된다. 그러나 경제 쇼크에 따른 고용 충격이 외환위기 당시에 비해 덜하였다고 해서 고용위기가 없었던 것은 아니다. 비록 정 규직의 구조조정이 거의 없었고 실업자도 상대적으로 많지 않았지만, 비정규직 고용조정은 상시적으로 이루어졌고 신규채용도 대폭 줄어들었다. 이 때문 에 여성, 청년층, 비정규직의 고용불안이 보다 심화되었고, 이는 외환위기 무렵 대대적인 구조조정 과정에서 정규직의 장년층 퇴직이 가장 심각한 문 제였던 점과 뚜렷하게 대비되는 현상으로 지적되고 있다. 문제는 장년층 정규직 근로자의 고용위기는 비교적 용이하게 포착되며 고용보험과 같은 제도적 장치에 의해 어느 정도 대응이 가능하지만, 여성, 청년 층, 비정규직과 같은 노동시장 취약계층의 경우에는 기존의 사회안전망으로 적절하게 대응하기도 어렵고 심지어는 이들의 고용의 심각성조차 쉽게 파악 이 되지 않는다는 구조적 한계를 노정한 점이다. 이는 고용위기의 양상이 과거와는 명백히 달라졌음을 의미하는 것이며, 향후 경제위기에 의해 촉발되 는 고용위기의 양상도 이와 크게 다르지 않을 것임을 시사한다. 이러한 변화에 대응하여 고용 및 실업 정책이 정책타깃을 명확히 하고 이들의 고용리 스크에 적절하게 대응할 수 있는 새로운 정책수단을 개발할 필요가 제기된다. ◈ 경기변동과 고용 · 근로시간 조정패턴의 변화 기업들은 경기변동에 따라 다양한 투입요소를 조정한다. 그 중에서도 기업은 자본 등 타 생산요소보다는 가변적 요소 성격이 강한 노동투입(고용 량, 근로시간)을 일차적으로 조정하게 된다. 주지하다시피, 1997년 경제위기는 우리 기업들이 환경 변화에 대한 신속한 대응이나 노동비용 절감 등 기업경영 측면에서 유리한 조건을 확보하기 위해 노동유연화 전략을 본격화하는 계기로 작용하였다. 1997년을 경계로 고용 및 근로시간에 대한 조정방식의 성격이 어떻게 변화하였는지를 이해함으로써 현재 우리 경제가 직면하고 있는 ‘일자리 위기’를 돌파하기 위한 보다 효과적인 정책방향의 모 색이 가능할 것이다. 지난 30년간(1977~2007)을 세 시기로 구분하여 우리나라 제조업 부문에서 생산변동에 따른 노동투입(고용, 근로시간)의 조정패턴이 어떻게 변화하였는지 살펴본 결과, 다음과 같은 분석결과 및 정책적 시사점이 도출되었다. 첫째, 우리나라 제조업의 경우 고용량 조정 측면의 수량적 노동유연성은 1987년 시작된 정치 · 사회적 변화, 노동조합의 활성화 및 영향력 증 대 등의 요인에 힘입어 1987년을 거치면서 이전시기에 비해 크게 낮아졌으나, 1997년 경제위기를 거치면서 노동유연성이 보다 강화되는 양상을 보였다. 1997년 이후의 경제위기 기간 동안 직접적으로 상당한 정도의 고용량 조정을 초래하였을 뿐만 아니라 경제위기로부터 회복한 이후의 시기에 도 노동유연성을 강화하는 방향으로 지속적 영향을 끼친 것으로 파악된다. 이렇게 본다면, 현재의 경기침체 상황 역시 앞으로 고용량 조정을 더욱 강 화하는 방향으로 작용할 것으로 예상되며, 그 과정에서 나타날 수 있는 문제점이나 부작용을 사전에 보완 · 해소할 수 있는 정책방안 마련이 필요 할 것으로 판단된다. 특히 숙련형성 단절로 인한 생산성 저하, 근로의욕 및 사기 저하, 노사 갈등의 표출, 사회안전망 구축비용 증대 등 고용량 조정을 중심으로 하는 고용조정이 야기할 수 있는 부정적 측면들을 최소화할 수 있는 방안 모색이 요구된다. 둘째, 생산변동에 따른 근로시간 조정의 정도는 고용량 조정과는 반대로 1987년을 거치면서 증가하였다가 1997년 경제위기를 겪고 나서는 감소하 는 경향을 보여주는데, 이는 노동시장이론에서 예측되는 바와 기본적으로 부합한다. 시기별로 근로시간 및 고용의 탄력성이 서로 반대방향으로 움직인다 는 분석결과는 우리나라 제조업 기업들이 노동투입의 구성요소인 고용량과 근로시간 사이에 존재하는 일정한 대체관계를 활용하면서 총 노동투입을 조정함 으로써 생산변동에 대응하는 방식을 추구하여 왔음을 시사한다. 향후 기업들이 외부적 생산변동 충격에 효과적으로 대응할 수 있도록 근로시간계좌제나 일자리나누기 등을 통해 근로자의 고용지위를 보장하면서도 조정비용이 적은 근로시간을 매개로 총 노동투입을 조정할 수 있는 사회적 여건과 제도 개선 을 모색하는 것이 필요하다. 셋째, 우리나라 제조업 기업들은 시기별로 정도의 차이가 있으나 경제위기 이전?이후시기에 관계없이 생산변동의 충격이 발생한 시점에서 즉각적으로 근 로시간을 조정하는 반면, 고용량은 비교적 긴 시차에 걸쳐 지속적으로 조정하는 경향이 있는 것으로 나타났다. 이러한 노동투입 조정패턴은 기업들이 생산변동 충격에 직면하여 초기단계에는 주로 근로시간 조정으로 대응하면서 시간이 지남에 따라 생산변동 충격이 지속되면 고용량 조정을 통해 대응한다 는 노동경제이론과 부합한다. 이러한 사실은 생산변동 충격이 주어졌을 때, 단기적 시각에서 고용량 조정을 감행하기보다는 생산변동 충격의 성격이나 지속성 등을 판단하고 근로시간과 고용량간의 대체가능성을 충분하게 고려하면서 총 노동투입을 조정하는 전략을 통해 고용량 조정에 따라 초래할 수 있는 부작용이나 비용을 최소화하는 것이 필요함을 시사한다. 끝으로, 분석시기별로 다소 차이는 있으나 모든 분석 시기에 있어서 여성의 고용탄력성이 남성보다 유의하게 높은 것으로 추정되었는데, 이는 여성의 경우 남성에 비해 생산변동에 따른 고용변동성 측면에서 보다 취약한 위치에 있음을 의미한다. 우리나라 제조업 부문에서 여성은 1997년 이후의 경 제위기 기간 동안 고용량 조정과정에서 남성에 비해 그 영향을 훨씬 크게 받았을 뿐 아니라 경제위기에서 벗어난 이후시기에서도 고용탄력성이 빠르게 증가하여 남성과 여성간의 고용탄력성 차이가 더욱 확대되는 경향이 관찰되었다. 이러한 사실은 여성의 경우 남성에 비해 경제위기를 거치면서 고용안정 성 측면에서 더욱더 취약한 상태에 빠져들어 왔음을 시사한다. 뿐만 아니라 경제위기 이후 여성의 초과근로시간 탄력성은 크게 증가한 반면 남성은 감 소한 것으로 나타났다. 이러한 분석결과들은 여성의 경우 고용 및 근로시간 조정이라는 노동투입 조정의 양 측면에서 모두 변동성과 불안정성의 위험 에 노출된 정도가 더욱 커졌음을 시사한다. 이와 관련, 출산?육아문제 해결을 위한 사회적 인프라 구축, 여성에 불리한 기업고용관행의 개선, 교 육 · 직업훈련 강화 등을 통해 여성의 숙련형성 단절을 막고 고용변동성을 낮출 수 있는 방안 마련이 시급한 것으로 판단된다. ◈ 경제위기와 노동공급의 동학 경제 및 고용사정 악화를 보여주는 가장 중요한 지표가 실업률이다. 그러나 이번 경제위기 기간 중에도 우리나라 노동시장은 3%대의 매우 낮은 실업 률을 보였다. 이러한 고용지표 추이는 경기위축과 내수침체로 빠르게 악화된 고용사정과 노동시장 긴박성을 전혀 반영하지 못하는 것이다. 더욱이 실업 률이 낮지만 고용률도 크게 낮아져 실업과 비경활의 중간 영역에 해당하는 잠재실업자군이 광범위하게 존재할 가능성은 매우 높아 보인다. 본 연구에서는 이러한 의문을 풀기 위해 노동력상태를 취업-실업-비경활의 세 범주에서 (완전)취업-불완전취업-(공식)실업-잠재실업-(순수)비경활 의 다섯 범주로 확장하여 분석하였다. 불완전취업은 부분실업, 잠재실업은 실망실업, 경계근로자, 취업준비자 등으로 더 세분화하여 살펴볼 수 있 다. 이들 지표를 이용하면 잠재실업자와 부분실업자를 포함하는 확장실업률은 2009년 1～8월 평균 8.5%로 공식실업률 3.8%의 2.24배가 되는데, 최근에 올수록 확장실업률 배율은 점점 더 증가하는 추세를 보인다. 다시 말하면 노동시장 동학을 반영함에 있어 공식실업률의 대표성이 점 점 더 취약해지고 있다는 것이다. 이 글은 불완전취업 및 잠재실업과 같은 확장실업지표를 이용하면 경기변동에 따른 노동시장 변동성을 보다 용이하게 파악할 수 있음을 보여주고 있 다. 통상 경기변동에 따른 실업자 변동폭은 취업자 변동폭에 비해 현저하게 적게 나타나는데, 이는 일자리 감소시 실직자의 일부만이 공식실업으로 포 착되고 다른 일부는 불완전취업 및 잠재실업의 형태로 노동시장에 잠복해 있음을 의미한다. 분석 결과, 주로 실업급여와 같은 제도적인 보호에서 배제 되어 있는 개인들이 불완전취업 혹은 잠재실업으로 이동하는 양상을 보이며, 생계를 떠맡아야 하는 남성 중장년층은 불완전취업으로, 여성과 청년층은 잠재실업으로 이동하는 경향이 높은 것으로 나타났다. 한편 그동안 특별하게 주목받지 못했던 ‘취업준비자’의 행태와 관련해서도 중요한 발견이 있다. 공식실업자, 불완전취업자, 취업준비자를 제외한 잠재 실업자는 대체로 경기와 역행하는 동학을 보여주지만 취업준비자는 경기순행적 변동을 보인다. 이는 경기가 좋아지면 향후 취업기회가 늘어날 것으로 기 대하고 취업대기열에 합류하는 사람들이 증가하지만, 반대로 경기가 나빠지면 앞으로 취업기회가 축소될 것으로 예상하여 현재 가능한 일자리에 우선 취 업하는 양상을 보이기 때문이다. 여성 취업준비자의 경우는 취업으로 이동하기보다는 실망실업으로 이동하는 비율이 높아 경기역행적 변동을 취한다. 여 성 취업준비자 중에는 경력단절 후 재취업을 준비하는 사람들이 많이 포함되어 있어 경제여건이 좋지 않을 때 다시 실망실업 혹은 비경활로 돌아가려 는 경향을 가짐을 시사한다. 이번 경제위기를 전후로 한 변화에 한정해 보면, 인적 특성으로는 여성과 청년층 고용이 집중적인 타격을 입었다. 일자리 특성으로는 건설업과 도소매 업, 서비스직과 단순노무직, 5인 미만 영세소기업, 자영자와 일용직 등에서 취업 감소가 현저하였다. 고용상황이 악화되면서 전반적으로 실업자와 잠재실업자가 늘었지만, 이들이 실직 후 실업, 불완전취업, 잠재실업으로 이동하는 양상에서는 근로자계층 간 현저한 차이가 나타난다. 중졸 이하 저학력자는 실업보다는 잠재실업, 특히 실망실업으로 이동하는 경향을 보였고 대졸 이상 고학력자는 실업으로 의 이동이 보다 일반적이다. 또한 상용직 근로자는 공식실업자로 이동할 가능성이 높지만 임시?일용직의 다수는 실직 후 실망실업자로 이동하여 이들 의 고용사정이 공식실업지표상에서 잘 반영되기 어려운 구조에 있다. 특히 5인 미만 기업은 근로기준법의 적용대상에서 제외되며 고용보험 가입의무는 있으나 실제로는 가입되어 있지 않는 경우가 많아 근로자가 제도적 수 혜를 받기 어려운 것이 현실이다. 자영자를 포함하여 5인 미만 기업 근로자들이 경기변동 과정에서 받는 리스크를 사회적으로 분담하는 시스템이 필요 해 보인다. 마지막으로 경제활동인구조사 자료를 월별로 매칭하여 개인 단위에서 노동력상태 변화를 파악하였는데, 집계자료를 이용한 분석결과를 대체로 지지하는 결 과를 얻었다. 경제위기를 전후로 완전취업자가 줄고 불완전취업자, 공식실업자, 잠재실업자, 비경활인구 비중이 모두 증가하였으며, 실직 후 공식실업 자로 이동한 비율은 전과 동일하나 잠재실업자가 되는 비율은 경제위기 직후 0.8%포인트 증가하였다. 또한 전반적으로 동일한 노동력상태를 그대로 유지하는 비율이 크게 낮아져 경제위기를 전후로 노동력상태 이동이 훨씬 빈번해졌음을 보여주고 있다. 공식실업 이외에 준실업 상태를 포함하여 노동시 장에서 일어나고 있는 노동력상태 이동의 동학을 주의 깊게 관찰해야만 보다 효과적인 실업대책을 수립할 수 있을 것이다. 이상의 분석 결과에 비추어 볼 때, 노동시장의 변동성을 적절하게 포착할 수 있는 다양한 지표 개발 및 지속적인 모니터링이 시급하다. 실업률에만 의존할 경우 노동시장 제도 내에 편입되어 있지 못한 많은 근로자들의 위기 상황을 신속하고 정확하게 감지할 수 없기 때문이다. 아울러 고용보험과 같은 리스크분담제도의 사각지대를 해소하기 위한 적극적인 노력이 요구된다. 현재 가입이 의무화되어 있는 근로자에 대해서는 이행 여부를 철저하게 점 검해야 할 것이고, 의무가입대상이 아닌 특수고용, 자영자 등에 대해서는 제도내 편입을 위한 정책적 지원이 필요하다. 2010년 7월부터 자영자 및 5인 미만 소기업 자영업주도 실업급여를 포함한 고용보험에 임의가입할 수 있게 하였으나, 현재로서는 가입률이 그다지 높지 않을 것으로 예상되 고 있다. 특히 취업상황이 열악할수록 임의가입 가능성은 더욱 줄어들 것이다. 고용인이 없는 영세자영자나 특수고용 근로자의 경우에는 고용보험에서 사용자부담금에 해당하는 정부보조를 통해 가입을 적극적으로 권장하고 확대할 필요가 있다. 이들의 고용불안 요인은 어떤 경로를 통하든지 결국 사회 적 부담을 초래한다는 점을 감안하면 사전적 지원이 오히려 사회비용을 줄이는 역할을 할 수 있을 것이다. ◈ 일자리나누기와 노사관계 2008년 하반기 이후 불어 닥친 글로벌 금융위기의 영향하에서 정부는 일자리나누기 종합대책(2009. 1. 29)을 수립하여 실시하고, 한편으로 는 사회협약이 체결(2. 23)되어 불황 극복을 위한 각 주체들의 의지를 모으기도 하였다. 고용유지지원금이라는 제도적 기반이 적극적으로 활용되었 으며, 파업으로 인한 근로손실일수가 줄어드는 가운데 협약임금인상률이 낮아지는 등 일정한 효과를 거둔 것으로 나타났다. 그러나 보다 근본적으로는 불황에 대처하는 기업들의 유연성 대처 방식에 대한 연구가 필요한 것으로 보이는데, 그것은 자본주의 유형에 따라 유연성 확보 기제가 다른 것으로 상정할 수 있기 때문이다. 또한 시간단축 중심의 유럽형과 달리 우리나라에서는 일자리나누기가 임금조정을 중심으로 전개되었 는데, 이는 불황기에 노조가 근로조건의 후퇴를 받아들인다는 양보교섭(concession bargaining) 개념과 중첩된다. 결국 우리나라에 서 일자리나누기는 노사의 전략적 선택과 결부지어 분석되지 않으면 안 된다. 한국노동연구원이 2009년 6월에 실시한 설문조사 자료를 이용하여 분석한 결과, 역시 임금조정을 중심으로 한 일자리나누기에 33.9%의 기업이 동참한 것으로 나타났다. 그러나 고용조정을 실시한 기업도 20.1%에 달하였는데, 고용조정을 실시하지 않은 기업의 다수는 경영전략이나 철학에 따 른 것이었다고 응답하였다. 이러한 기초분석을 토대로 일자리나누기 및 고용조정을 결정하는 요인에 대한 다항로짓 분석을 실시하였다. 그 결과, 경영 상태가 좋지 않을 때 두 가지 대응 방식을 선택한다는 기본 사실을 확인하였으며, 종업원수로 측정한 기업규모가 클수록 고용조정을 피하고 일자리나누 기에 나설 것이라는 가설이 입증되었다. 전년도 임금인상률이 높을 경우 고용조정을 실시할 확률이 낮게 나타났으며, 공공부문은 정책의 영향을 직접적 으로 받아 고용조정 실시에 나선 것으로 확인되고 있다. 아울러 노사의 전략적 선택 변수와 관련하여 정규직 감원은 가장 뚜렷하게 가설과 일치된 결 과를 얻었다. 즉 사용자가 고용조정에 대한 적극성이 있을 경우 고용조정이 단행되는 반면, 고용조정 필요성을 낮게 인식할수록 일자리나누기에 나서 는 것으로 확인되었다. 시간조정과 기능유연화, 외주조정 등은 유의도가 낮았으나, 임금조정의 경우는 다소 의외의 결과가 나타났다. 그것은 노측이 임금조정을 수용하는 정도가 높을수록 일자리나누기를 선택할 가능성이 높으나, 그럼에도 불구하고 사측이 고용조정 전략을 취할 경우 고용조정이 단행 될 것이란 점이다. 이는 우리나라에서 노사의 전략적 선택이 부딪치는 영역이 임금조정과 고용조정의 결합영역일 것이라는 점을 시사한다. 전반적인 모델의 설명력과 관련하여 일자리나누기는 노측의 임금조정 수용도와 밀접히 관련되며, 반면 고용조정은 사측의 전략이 커다란 영향을 미치는 것으로 나타났다. 한편 비정규직 조정과 관련하여 고용조정에 대해서는 유의도가 확보되지 못하였으며, 일자리나누기와 관련해서는 사측이 비정규직 감 원 필요성을 느끼지만 노측이 이를 수용하지 않을 경우 정규직을 포함한 일자리나누기에 나설 확률이 높은 것으로 나타났다. 이는 우리나라 100인 이상 사업체에서 비정규직이 정규직에 대한 고용조정 버퍼로 작동하기보다는 정규직과 비정규직간의 연대 원리가 더 강하게 작동하고 있을 개연성을 보여 준 것이다. 이상의 분석 결과로부터 1998년 외환위기 당시와는 달리 금번 불황에서 기업들은 고용조정보다는 일자리나누기를 선택하였으며, 이 때 사측의 전략 은 물론 노측의 예상태도가 적지 않은 영향을 미쳤다는 점을 알 수 있다. 이는 IMF 당시와 불황의 성격이 달라 경기순환에 대응한 특성을 지니기 도 하지만, 고용조정 중심의 전략이 부과하는 높은 조정비용과 그 이후의 충성도와 몰입도 저하를 경험한 기업들이 임금조정형 일자리나누기에 보다 역 점을 두게 되었다는 사실을 함의하고 있다. 이러한 결과는 경기불황시 노사관계 안정의 중요성을 확인시켜 주며, 향후 임금, 고용, 시간, 기능적 유연성 등 다양한 유연성 수단들 간의 상호작용과 그를 둘러싼 노사의 전략적 선택에 대한 보다 심층적인 연구가 요구됨을 시사한다. ◈ 1997~98년 외환위기시의 고용 · 실업 정책 평가 이번 경제위기는 1997년 외환위기와는 성격이 많이 다르고 우리경제가 처해 있는 조건도 크게 달라서 이에 대한 정책적 대응도 다르게 나타날 수 있다. 그러나 경제위기에 대한 정책적 대응이라는 측면에서는 1997년 외환위기와 2008년 위기가 서로 공유할 수 있는 부분도 있다고 판단된 다. 따라서 이 장에서는 1997년 외환위기와 그에 따른 노동시장의 변화, 그리고 정책적 대응 등을 재검토함으로써 현재의 고용위기에 대한 정책 적 대응에 필요한 시사점을 도출하고자 하였다. 외환위기시의 고용실업정책은, 긴축적인 거시경제정책과 강도 높은 구조조정 정책이 추진되었음에도, 사회안전망과 관련된 정책 경험은 매우 미약한 상황 적 조건하에서 추진된 것이었다. 그동안 지속적인 경제성장으로 대량실업을 경험해 보지 못한데다 외환위기 이전의 노동정책이 인력난과 임금 문제 등 에 집중했던 경험밖에 없는 상황에서, 긴축재정과 급격한 구조조정으로 인한 단기간의 대량실업 문제에 체계적이고 효과적으로 대응하기는 쉽지 않았다 고 볼 수 있다. 그러나 이번 경제위기에 대응하는 고용실업정책에 대한 시사점을 얻기 위해서는 1997～98년 외환위기시의 실업대책에 대한 비판적 인 평가가 매우 유용할 것이다. 첫째, 외환위기 당시 실업 충격이 워낙 컸고 경험이 부재한 상태에서 추진되는 과정에서 정책이 제도화된 방식으로 추진되기보다는 공공근로나 실업자대 부와 같은 임시적?한시적인 정책에 대한 의존도가 컸으며, 정책의 시급성으로 인해 장기적 비전과 정교한 방법을 가지고 추진되지 못했다는 점을 지적 할 수 있다. 1999년부터 실업률이 하락하면서 고용보험제도의 단계적인 확대적용과 국민기초생활보장제도의 도입 등 외환위기 실업대책에서 한시적으 로 시행했던 정책들이 일부 제도화되는 사례들도 있었다. 그러나 고용실업정책은 적극적노동시장정책이나 빈곤정책과의 적극적인 연계가 중요했음에도 정책 의 연계는 정교하게 고려되고 설계되지 못하였다. 또한 정책의 대상을 정확하게 타기팅하지 못하여 정책의 효과성에 문제를 초래하기도 하였다. 둘째, 실업정책의 초점이 주로 전직실업자에 맞추어짐으로써 제도의 사각지대에 대한 대응책이 취약했다. 도시자영업자, 영세중소기업취업자, 농림어업취 업자 등에 대해서는 적극적인 대책이 이루어지지 못했다. 물론 임시적이고 한시적인 정책들은 대부분 이러한 취약계층에 집중되도록 되어 있었다. 또 한 취약계층에 대한 제도적 개선 조치도 있었다. 근기법의 일부조항(임금?휴게시간?주휴일?업무상재해 근로자 보호 등)을 5인 미만 사업장에까지 확 대적용하기로 한 것(1999년 1월), 최저임금법의 적용대상을 5인 이상 사업장(종래에는 10인 이상)으로 확대한 것(1999년 7월), 부도? 파산사업장(5인 이상)의 체불임금 및 퇴직금을 변제해 주는 임금채권 보장기금이 도입된 것(1998년 7월) 등은 영세사업장의 취약근로자들을 보호 해 주는 중요한 제도적 개선조치들이었다. 제도적 실업대책의 보호하에 있는 실업자수는 1998년 44만 명으로 전체 실업자 155만 명의 28.4%에 불과했지만, 2001년에는 47.6%로 증가하였다. 그러나 이 비중의 증가는 대부분 실업자의 감소에 기인하는 부분이 컸다. 실제로 제도로 포괄되는 실업자수는 50만 명을 넘지 못하였다. 셋째, 외환위기가 초래한 노동시장의 구조적인 문제에 대응하는 데에는 취약했다. 긴급하게 실업정책이 추진되면서 노동시장 구조를 합리화하는 정책에까 지 신경 쓸 여유가 없었기 때문일 것이다. 외환위기를 거치면서 비정규직이 통제되지 않은 채 확산됨으로써 우리나라 노동시장의 최대의 문제로 등장하 도록 하였으며, 대기업노동시장의 경직성과 중소기업노동시장의 불안정성이 공존하는 노동시장의 이중구조화가 악화되었다. 그럼에도 이러한 노동시장 구 조 개선을 위해 정책 역량을 집중하는 데에는 한계가 있었다. 외환위기가 남긴 이러한 문제들은 이후 노동시장정책 추진에서 커다란 부담으로 남게 되 었다. 넷째, 고용실업정책들 사이의 연계나 적극적노동시장정책의 결합이 취약했다. 외환위기로 발생한 대량실업은 한편으로는 경기회복으로 취업으로 빠져나가기 도 하였지만, 많은 부분 비경제활동인구로 빠져나갔고 이들 중 상당수는 다시 노동시장으로 돌아오지 못한 것으로 보인다. 이는 적극적노동시장정책이 나 활성화정책이 제대로 가동되지 못하였음을 의미한다. 국민기초생활제도가 도입되고 근로연계복지로서 자활사업이 설계되었음에도, 자활사업의 근로연계 적 성격은 매우 미흡하였다. 이는 우리나라에서의 적극적노동시장정책의 경험의 부재에 기인한다고 판단된다. 이러한 평가에 기초해 볼 때, 무엇보다도 1997～98년 고용실업정책이 주는 시사점은 경제위기에 대한 임기응변식의 대응은 사후적으로 더 큰 부담 을 초래한다는 점이다. 경제위기를 한 번 경험한 우리로서는 차후에 경제위기에 다시 직면하게 된다고 하더라도 임기응변식의 대응이 아닌 경제위기의 사후적 효과까지 고려하는 중장기적인 시각에서 정책을 설계?집행해야 할 것으로 판단된다. 구체적으로는 고용실업정책들 사이의 연계나 적극적노동시장정 책의 결합이 좀 더 적극적으로 모색되어야 한다는 점, 그리고 정책과 대상이 정확하게 결합되도록 노동시장 실태 조사, 노동시장정보시스템, 부처간 협의와 조정 등 노동시장의 인프라 확충이 필요하다는 점 등이 외환위기시 고용실업대책이 남긴 정책적 시사점이라고 할 수 있을 것이다. ◈ 1930년대 미국 대공황과 뉴딜: 실업과 노동정책을 중심으로 미국의 대공황과 관련하여 노동시장의 경직화에 대한 관심은 오랜 역사를 갖는다. 최근에는 루스벨트의 뉴딜이 대공황을 장기화시켰다는 주장이 목소리 를 높이더니 급기야는 소위 “후버의 뉴딜”이 대공황의 원인이라는 주장까지 제시되고 있다. 이러한 주장은 명목임금이 삭감되었던 1920～22년의 전후 불황이 단명했던 데 비해, 1929～33년의 장기적인 대공황 시기에는 명목임금의 하락 이 더뎠던 것에 착안한 것이다. 하지만 이러한 주장은 두 시기의 디플레이션의 차이를 고려하지 않은 데 따른 것이다. 디플레이션이 빠르고 급속하 게 진행되었던 전후 불황과 비교할 때, 대공황 초기의 디플레이션은 상대적으로 완만했다. 또한 전후 불황은 제1차 대전 시기에 물가와 임금이 급격 하게 증가한 뒤에 발생한 것이었고, 대공황은 1920년대에 임금이 상대적으로 크게 오르지 않은 상태에서 일어난 것이었다. 대공황 초기의 명목임금 경직성은 노동조합이나 단체교섭, 실업수당, 최저임금제 등과 같은 제도적인 제약과 관련된 것도 아니고, 후버 행정부의 구매 력 정책이나 과소소비론적인 이데올로기에 의해 생겨난 것도 아니었다. 또한 그것이 디플레이션을 예상하지 못하여 발생한 노동공급의 기간간 대체로 인 해 노동공급이 감소하였기 때문이라고 보기도 어렵고, 기업들이 태업이나 이직, 역선택의 방지로 인한 생산성 하락을 우려했기 때문이라고 보기도 어렵 다. 대공황 당시의 여러 기록이나 통계적 증거들은, 1929～31년 사이의 임금 경직성이 협력적인 노사관계가 깨어짐으로써 발생하는 장기적인 손실 을 우려한 기업들이 정리해고 대신에 일자리나누기와 노동시간 단축을 택함에 따라 시간당 임금 삭감을 자제한 결과라는 설명과 부합한다. 특히 공정 한 대우를 받는다는 노동자들의 인식이 유지되는 데 대한 기업들의 관심이 매우 중요했다고 판단된다. 이러한 설명은 계약의 불완전성을 강조하는 최근의 이론적 논의와도 상통한다. Hart and Moore(2008)는 애초에 Coase(1937)가 제기한 거래비용의 핵심적 측면인 가격협상(haggling)의 비용이 공정성과 관련되어 있음을 강조한다. 즉 계약 당사자 가 주관적으로 생각하는 수준보다 가격이 낮아서 자신이 부당한 대우를 받는다는 생각이 들 경우에 그 계약 당사자는 최선의 노력을 기울이지 않고 계약에 명시된 형식적 요건을 충족시키는 방향으로 계약을 이행하려 할 것이라는 것이다. 따라서 계약의 불완전성이 문제가 되는 경우에는 계약 이행 의 정도가 판사와 같은 제3자에 의해 이행될 수 없으므로 자기 이행적인 암묵적 계약의 형태를 갖게 된다. 대공황이 장기화되면서 협력관계를 지속하는 데 따른 이득이 줄어들었다는 인식이 분명해지면서 암묵적 계약에 의한 약속은 깨어졌다. 임금 삭감과 정리 해고를 자제하려던 약속이 깨어진 상태에서, 노동자들의 협력을 요구하는 암묵적 계약에 기초한 노사관계 시스템을 지속하려는 노력은 노사갈등과 노동쟁 의의 증폭만 불러왔다. 단체교섭을 회피하기 위해 회사노조나 노사협의회를 고집하거나 사법권과 집행력을 갖지 못한 정부가 개입하는 것은 사태를 악화 시킬 뿐이었다. 이에 따라 회복도 어려워졌고, 1차 뉴딜은 노사 양측 모두로부터 비난받는 정치적 실패로 귀결되었다. 암묵적 계약을 대체할 새로 운 계약의 구조가 요구되었다. 와그너법을 비롯한 노사관계 시스템의 변화와 사회보장법을 비롯한 다양한 국가 복지 프로그램들은 암묵적 계약에 기초 한 사적 복지를 대체하였다. 나치 독일과 같은 길을 채택하지 않는 한, 실업률이 높은 민주주의 사회에서 약속을 배반당한 노동자들의 목소리가 높아 지는 것을 억지로 틀어막기는 어려웠을 것이다. 다시 말해 노동조합과 노동자들의 협상력 증대는 대공황의 원인이 아니라 결과였다고 보아야 한다. 뉴딜 시기에 이루어진 미국식 노사관계 시스템의 변화와 복지국가로의 제도적 균형의 변화는 계약의 유연성을 약화시킨다는 비판을 받기도 한다. 하지 만 이러한 변화는, 대공황으로 인해 약속이 깨어지는 경험을 통해, 개인적인 차원의 계약의 자유에만 의존하는 것이 더 이상 불가능하다는 인식이 미 국사회에서 광범하게 설득력을 얻게 된 결과였다. 다시 말해 노사관계 시스템의 변화와 복지국가의 등장은 ‘정부로부터의 자유’에서 ‘공포로부터의 자 유’로 국민의 기본권에 대한 인식이 전환된 뉴딜 시기 미국사회의 신념과 가치체계의 변화의 산물이다. 이러한 변화가 노동조건의 개선과 사회통합에 도움이 되는 방향으로 노사관계 시스템을 변화시켰고, 민주적으로 통제되는 자본주의에 대한 희망을 버리지 않는 방향으로 구호와 복지정책의 확대를 초 래하였다. 대공황이 시장에 대한 믿음을 앗아갔을 때, 뉴딜은 시장을 버리는 방향이 아니라 시장에 대한 믿음을 되살리는 방향을 선택하였던 것이 다. 이에 따라 미국은 나치 독일과 달리, 자본스톡의 증가가 더디게 이루어지는 상황에서도 회복과정에서 생산성의 향상을 경험하였다. 노동조건을 개 선하는 방향의 노동정책을 선택한 미국이 장기적으로 더욱 건전한 회복의 방향을 채택했다고 평가할 수 있는 것이다. 한 사회의 노동정책은 그 정책이 시행되는 사회의 구성원들의 인간적인 삶의 조건과 밀접한 관련을 가지며, 노동자와 고용주 사이의 상대적인 관계성 을 전제로 하는 것이다. 이 때문에 노동정책은 계약의 구조나 공식적, 비공식적 사회제도의 제약을 받는다. 따라서 재정정책이나 화폐금융정책 등과 달리, 노동정책은 완전고용이나 효율성과 같은 경제적 목표를 위해 역사적?사회적 맥락으로부터 비교적 자유롭게 선택할 수 있는 정책이 아니다. 이것 이 대공황과 뉴딜의 역사적 경험으로부터 오늘날 우리가 배워야 할 소중한 교훈이라 판단된다. ◈ 세계 금융위기와 미국 및 유럽의 대응 현재 진행되고 있는 세계적 경제위기가 위기의 심각함과 광범위함에서 전후 경제사에 유례가 없다는 데에는 거의 모든 전문가들이 의견을 같이하고 있 다. 그러나 1년이 지난 현재 시점에서 보면, ‘대공황 이후 가장 심각한 경제위기’라는 초기 비관론이 제시한 전망보다는 상대적으로 빠른 회복세 를 보이는 것으로 보이며, 이에 출구전략까지 나오고 있는 것이 사실이다. 미국발 금융위기가 전 세계로 확산되고 경제위기의 세계화과정을 겪으면서 경제에 대한 전망이 어떻게 변화하였는지 살펴보면, 위기를 얼마나 심각하게 받아들이기 시작하였는지 가늠할 수 있을 것이다. 위기의 시작과 더불어 비관론이 우세하였으나 각국은 위기의 세계성을 인지하고 즉각적으로 대대적인 대응책 마련에 나섰고, 결과적으로 선제적 대규모 대응과 국제적 공조는 성공적인 결과를 낳았다고 볼 수 있다. 본장에서 간략히 살펴본 바와 같이, 금융위기의 근인은 미국 부동산시장에서의 거품 붕괴와 외환시장에서 대달러 환율절상압력, 환위험을 무시하고 각 금융시장에 유동성이 공급되는 수반무역, 자유화된 자본시장을 통한 대규모 자본유입, 세계화된 무역 등이 위기를 급속하게 전 세계 금융기관으로 전 파하였다는 데 있다. 그나마 다행스럽다면, 위기 발발 당시 거의 공황상태에 놓였던 경제 및 노동시장에 대한 전망이 짧은 시간 안에 덜 부정적인 방향으로 바뀐 점이라 하겠지만, 전반적으로 노동시장의 회복은 아직 시간이 더 걸리는 것으로 판단되고 있다. 이러한 위기에 대응하고자 미국은 오바 마 행정부의 등장과 함께 경제회생법을 입법하였으며, 유럽연합은 유럽행동공조계획선언과 유럽경제회복계획을 수립하는 한편 유럽경제회복추진 등 다양한 각도에서 정책공조체제를 이루었다. 또한 국제적 정책공조를 위해 7개국 또는 20개국 정상회담을 통하여 전 지구적 정책공조체제를 유지하였다. 본장 에서는 이러한 미국과 유럽연합의 노력을 정리하였다. 2009년 1월 들어선 미국 오바마 정부는 2월 의회의 승인을 얻어 대공황에 대응한 뉴딜프로그램에 해당하는 7,876억 달러의 세출을 통하여 일 자리보전 및 창출, 경기침체 피해 집단의 지원, 과학 및 보건 기술진보 박차를 통한 경제효율성 제고를 위한 투자, 장기적으로 경제적 편익을 제공 하는 기반시설 투자, 주정부 재정안정화를 목적으로 하는 경제자극패키지(economic stimulus package)인 ‘미국경제회복과 재투자법 (American Recovery and Reinvestment Act of 2009)’을 입법하였다. 이 법의 목적에 따라 고용 측면에서 노동 력투자법 프로그램, 수급기간을 연장하는 긴급실업보상과 실업급여를 인상하는 실업보상급부 및 실업보험의 현대화 등을 골자로 하는 실업보험 관련 프로 그램, 고령자 공동체 서비스 고용, 고용서비스 주정부 교부금, 근로기회 조세신용, 무역조정법 확대, COBRA의 지속 적용 등이 실시되었다. 유럽국가들은 유럽연합을 중심으로 수차례에 걸친 정상회의를 통하여 정책공조에 합의하였는데, 2008년 11월 유럽연합위원회가 경제위기에 협력적으 로 대응하기 위한 포괄적 행동계획인 유럽경제회복계획(European Economic Recovery Plan)을 제안하고 12월 유럽정상회의에 서 이를 채택하였으며, 2009년 5월 유럽고용정상회의를 거쳐 6월 고용유지와 일자리 창출 및 이동성 증진, 숙련향상, 고용접근성 증진에 정책 우선순위를 두는 고용확약공유(A Shared Commitment for Employment)를 채택하였다. 또한 2008년 12월 G7 행동계획 (Action Plan)을 시작으로 한 국제적 정책공조는 11월 G20 재정장관회의(브라질, 상파울루)와 워싱턴 정상회담, 2009년 3월 재정 장관 및 중앙은행장 회의(영국, 호샴), 4월의 런던 G20 정상회담, 7월 라낄라 G8 정상회의, 9월 G20 재정장관 및 중앙은행장 회의(영 국, 런던), 피츠버그 G20 정상회담으로 이어져, 낮은 이자율 유지 및 재정확대에 대한 공조체제를 확인?유지하는 데 노력하였다. 대공황 이후 초유의 경기침체에 직면하여 낙관론에서 비관론으로, 다시 출구전략을 언급하는 성급한 낙관론으로 변화되어 왔다. 각국의 확장적 재정정 책 기조와 국제적 정책공조로 전반적으로 경기침체는 당초 예상되었던 심각성에서는 다소 벗어나고 있는 것으로 판단된다. 일부 국가에서 출구전략에 대 한 조심스런 논의들이 있긴 하나 노동시장에 대한 전망은 여전히 밝지 않은 것이 사실이며, 출구전략에 대응하여 더블딥(double dip)의 가능 성에 대한 논의에 대해서도 진지한 고민이 필요하며, 향후 고용유지 및 실업자 보호의 측면에서 정책효과에 대한 분석이 필요할 것이다.