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근로연계 복지정책의 국제비교
  • 저자 황덕순, 이바르 뢰드멜, 히더 트릭키
  • 출판일 2002.12.23
  • 판매가 8000 원
  • 재고 재고없음
  • 페이지수 184 페이지
절판  구매불가
  • 목차
    책머리에 부쳐
    요 약

    제1장 서 론

    제2장 근로연계 복지정책의 개념과 서구의 근로연계 복지정책
    제 1 절 근로연계 복지정책의 개념과 확산 과정
    1. 근로연계 복지정책의 개념
    2. 근로연계 복지정책의 등장 및 확산
    제 2 절 근로연계 복지정책의 규범적 근거
    제 3 절 거시경제 및 노동시장정책과 관련된 쟁점들
    1. 공급 측면이 중요한가, 수요 측면이 중요한가?
    2. 취업이 빈곤 탈출로 이어지는가?
    3. 취업우선전략인가, 인적자원 투자전략인가?
    제 4 절 근로연계 복지정책의 유형론

    제3장 유럽과 미국의 근로연계 복지정책 비교
    제 1 절 서 론
    제 2 절 근로연계 복지의 정의
    1. 근로연계 복지와 강제성
    2. 근로연계 복지와 근로우선주의
    3. 공공부조의 일부로서의 근로연계 복지
    제 3 절 각국의 근로연계 복지 비교 - 프로그램, 이념, 대상, 수단, 운영체계
    1. 각국의 근로연계 복지 프로그램
    2. 목적과 이데올로기
    3. 목표집단
    4. 운영체계(Administrative framework)
    5. 이질성의 조정
    제 4 절 근로연계 복지의 유형화
    1. 유럽의 중앙집중형 프로그램
    2. 다른 프로그램들간의 구분
    3. 근로연계 복지 유형화의 전망

    제4장 근로연계 복지와 복지국가의 변화
    제 1 절 더 많이 혹은 더 적게를 향한 변화?
    1. 근로연계 복지와 공공부조 계약의 변화 방향
    2. 각국의 전략과 결과
    3. 소 결
    제 2 절 근로연계 복지 도입이 공공부조의 수렴으로 이어지는가?
    1. 수렴의 지표
    2. 국가간 확산에 의한 수렴
    3. 프로그램의 효과에 따른 수렴
    제 3 절 소 결

    제5장 미국의 근로연계 복지정책의 주요 내용과 평가
    제 1 절 미국의 사회안전망 및 공공부조의 특징
    제 2 절 1996년 복지개혁 과정과 주요 내용
    1. PRWORA의 법제화 과정
    2. PRWORA의 주요 내용
    제 3 절 사례관리의 도입 및 복지와 고용서비스의 연계 강화
    제 4 절 복지개혁의 진행 경과 및 평가
    1. 수급자수의 감소
    2. 복지개혁의 목표:수급자수 감소인가, 빈곤 퇴치인가?
    3. 복지개혁의 미래
    제 5 절 소 결

    제6장 한국의 근로연계 복지정책 평가와 개선방안
    제 1 절 생활보호제도의 자활사업
    제 2 절 국민기초생활보장제도의 도입과 자활사업의 의의
    제 3 절 자활사업 추진실적 평가
    1. 자활대상자 규모
    2. 자활사업 수행실적 펑가
    제 4 절 소 결 : 근로연계 복지정책으로서의 자활사업의 특성과 개선방안
    1. 자활사업의 지향
    2. 자활대상자의 성격과 전략
    3. 근로의욕 유지 및 자활·자립 촉진
    4. 자활대상자 관리체계 개선방안

    참고문헌
    <부록 1> 미국의 PRWORA와 과거 제도의 비교
    <부록 2> 주별 TANF 조항 비교
  • 요약
    본 연구의 목적은 국제적인 근로연계 복지정책의 흐름을 비교연구하고, 한국에서 근로연계 복지정책으로서의 자활사업을 발전시키기 위한 정책대안을 모색 하는 것이다. 제2장에서는 근로연계 복지정책의 개념을 정리하고, 서구에서의 근로연계 복지정책의 등장과 확산 과정, 근로연계 복지정책과 관련된 주요 쟁점, 근로 연계 복지정책의 유형와 관련된 논의들을 살펴보았다. 본 연구에서는 일반적으로 사용되는 방식에 따라 근로능력이 있는 공공부조 수급자에게 근로관 련 활동에 대한 참여를 의무화시키는 정책으로 근로연계 복지(workfare)를 정의하고, 근로연계 복지정책도 이를 지칭하는 것으로 사용하였 다. 1990년대 이후의 근로연계 복지정책은 미국뿐만 아니라 서구유럽을 포함한 발전된 복지국가 전체에서 일반적으로 관찰되는 현상이다. 그러나 미국와 유럽에서 근로연계 복지정책이 확산된 배경 및 대상, 전략에는 차이가 있다. 미국에서 현재와 같은 의미의 근로연계 복지정책이 본격적으로 추진되기 시작한 것은 신자유주의의 확산 및 급여보다는 노동시장 참여를 중시하는 미국 복지국가의 전통, 기존의 복지제도가 복지 수급자의 자활을 저해한다는 부정적인 정서에 기반하고 있다. 반면, 유럽에서의 근로연계 복지정책이 확산된 것은 고실업에 따른 실업부조 지출 및 수급자 증가, 적극적 노동시장 정책의 확산, 미국에서의 근로연계 복지정책의 확대 등에 의해서 영향을 받았던 것으로 평가된다. 이와 함께 OECD나 EU 같은 국제기구도 중요 한 역할을 수행하였다. OECD가 "The OECD Jobs Study" 및 연례보고서인 "Employment Outlook" 등을 통해서 노동 시장 유연화정책과 적극적 노동시장정책의 확산에 기여하였다면, EU의 경우 회원국 내에서 사회정책이 유사한 방향으로 수렴하는 데 기여하였다. 근로연계 복지정책을 "근로능력이 있는 공공부조 수급자에게 근로관련 활동에 대한 참여를 의무화시키는 정책"이라고 정의할 때 가장 두드러지는 특징 은 의무(obligation)로서 근로관련 활동에 대한 참여가 규정된다는 점이다. 강제성을 정당화하는 논리들은 이들은, 첫 번째, 지원을 받 을 만한 자격(desert)이 있는 수급자 선별, 두번째, 수급자의 자존감(self-respect) 제고, 세 번째, 수급자의 사회적 책임 성(social responsibility) 강화, 네 번째, 민주적 시민권(democratic citizenship)의 확대 등으로 나누어 볼 수 있다. 첫 번째와 두 번째가 개인적인 차원과 관련된다면, 세 번째와 네 번째는 개인과 사회와의 관계라는 차원에서 제기된다. 첫 번째와 세 번째는 수급자들에게 지워지는 부담이나 의무의 필요성을 강조하는 반면, 두번째와 세 번째는 근로연계 복지정책을 통해 수급자들에게 기존의 복지제 도하에서보다 더 나은 삶이 제공될 수 있다는 점에 주목한다. 근로연계 복지정책은 거시경제 및 노동시장정책 차원에서도 몇 가지 중요한 논점을 제기한다. 첫 번째는 근로연계 복지정책이 강조하는 노동시장에서의 공급 측면과 이에 대비해서 수요 측면을 중시하는 입장 사이의 차이이다. 두 번째는 근로연계 복지정책이 과연 복지 수혜자의 빈곤으로부터의 탈출을 촉진하는 성과를 거두었는가이다. 세 번째는 노동시장에서의 직접 취업을 강조하는 정책(work first policy)과 직업훈련에 초점을 맞춘 통합적 접근(comprehensive approach)의 문제이다. 미국 및 유럽에서 근로연계 근로연계 복지정책이 등장하고 확산되는 과정, 근로연계 복지정책에 대한 규범적 정당화, 근로연계 복지정책의 주요 수단들 에서 많은 차이가 있다. 서구에서의 근로연계 복지정책은 이념 및 접근방법에 초점을 맞춘다면 유럽형과 미국형의 두 가지, 거시적인 제도적 배경을 중시할 경우에는 복지국가의 유형론에 따라 셋 혹은 네 가지 유형으로 구분될 수 있고, 이러한 이념과 복지국가의 유형, 실제 실행 과정이 맞물리면 서 각국별로 여러 가지 변이를 낳는 것으로 볼 수 있을 것이다. 제3장에서는 유럽의 6개 국과 미국에서의 근로연계 복지정책을 체계적으로 비교하고, 근로연계 복지정책의 유형화를 시도한다. 제3장에서 다루고 있 는 국가들은 유럽의 덴마크, 프랑스, 독일, 네덜란드, 노르웨이, 영국과 미국 등이다. 이 장에서 근로연계 복지는 일련의 특별한 목적들로부 터 비롯되는 정책과 반대되는 의미로서 이념형적인 정책 형태로서, "사람들에게 공공부조 수혜의 대가로 근로를 요구하는 프로그 램(programmes), 혹은 조치들(schemes)"로 정의된다. 유럽 및 미국에 대한 비교연구에 따르면 덴마크의 활성화조치, 네덜란드의 JEA와 영국의 청년층을 위한 뉴딜(New Deal) 등을 유럽의 중앙집중형 프로그램으로 분류할 수 있을 것으로 판단된다. 다른 국가의 프로그램들을 범주화하는 것은 그렇게 용이하지 않다. 독일의 프로그램이 보 편성을 지향한다는 점에서 유럽의 중앙집중형 프로그램과 많은 점을 공유하고 있음에도 불구하고 독일과 노르웨이의 프로그램은 탈집중화라는 측면에서 유 사성을 보여준다. 프랑스와 미국의 프로그램은 다른 나라에서는 보기 드문 이념적 뿌리를 가지고 있을 뿐만 아니라 서로 상반된다는 점에서 두드러진다. 미국에서는 수급 자를 통합하기보다는 수급 자체를 제한하며, 인적자원 개발보다는 노동시장에서의 취업을 더 우선하고, 단기간의 해결책과 강력한 제재 규정을 중시한 다. 이러한 차이는 명백히 미국의 사회복지정책이 개인 중심의 이념에 강하게 기초하고 있음을 보여준다. 이와는 정반대로, 프랑스의 사회정책 설계자 들이 가지고 있는 공화주의적 이념의 결과인 프랑스의 통합정책은 실업의 원인을 구조적인 데에 있다고 인식하고 미취업 문제의 해결에서 사회적 책임 을 강조하는 방식을 대표한다. 원칙적으로, 제재는 매우 제한된 역할만을 수행한다. 제4장에서는 제3장에서의 비교연구에 기초해서 근로연계 복지정책이 복지국가에 미친 효과를 체계적으로 평가하였다. 평가의 초점은 두 가지이다. 첫 번째는 근로연계 복지정책이 이전보다 수급자에게 더 많은 것을 제공하고 있는가, 아니면 더 적은 것을 제공하고 있는가이다. 두 번째는 공공부조의 일부분을 구성하는 근로연계 복지의 도입에 따라 각국의 공공부조제도가 어떠한 방향으로 변화하였는가이다. 근로연계 복지정책이 일률적으로 수급자에게 더 많이 혹은 더 적게 제공하는 방향으로 결정되어 있는 것은 아니며, 각국의 역사적 배경과 전략, 실 행 과정 등에 따라 그 결과가 달라질 수 있다. 유럽의 중앙집중형 프로그램이 더 많이로 이어질 가능성이 높은 반면, 미국의 프로그램은 더 적게로 이어질 가능성이 높다. 또한 근로연계 복지정책이라는 유사한 특성을 갖는 정책이 도입되었음에도 불구하고 각국의 공공부조제도는 수렴하기보다 는 새로운 형태의 다양성으로 이어지고 있는 것으로 평가된다. 제5장에서는 근로연계 복지정책이 가장 강력히 추진되고 있는 미국의 사례 Temporary Assistance for Needy Families(TANF)를 중심으로 살펴보았다. 미국의 경우 가장 급진적인 근로연계 복지정책을 추진하였을 뿐만 아니라 수급자수의 급격한 감소 등 외형적으로 커다란 성과를 거둔 것으로 평가되고 있다. 또한 1980년대 이후 국제적인 근로연계 복지정책의 확산에서도 이념적인 측면에서 중요 한 역할을 수행하였다. 그러나 미국의 사례에 대한 심층적인 연구 결과는 미국의 개혁 내용과 성과에 대해 매우 조심스런 평가가 이루어져야 한다는 점을 시사해 주고 있다. 미국의 복지개혁이 빈곤계층의 수급권을 폐지하는 등 매우 급진적으로 이루어진 측면이 있지만 실제로 적용 과정에서는 다양한 예외 조항들을 통해서 유 연하게 운영될 수 있는 여지를 가지고 있다. 또한 수급자수의 급격한 감소와 수급자 및 수급탈출자들의 취업률 증가에도 불구하고, 실제로 빈곤율이 나 소득 수준으로 측정되는 수급자들의 삶의 질은 그만큼 향상되지 않은 것으로 평가된다. 또한 과거에 비해 훨씬 많은 빈곤층이 복지수혜의 사각지대 에 남아 있는 것으로 나타나고 있다. 따라서 복지개혁의 목표가 복지의존성 제거인지 빈곤퇴치인지를 둘러싼 논란이 계속되고 있다. 이러한 측면에서 볼 때 복지개혁이 진행된 지 5년이 지났지만 아직 최종적인 평가는 유보되어야 할 것으로 판단된다. 다시 경제상황이 악화되면서 수급자수가 증가하 고 있고, 가장 엄격한 조항인 수급기간의 제한이 미치는 효과는 아직 2∼3년의 기간을 더 기다려야 할 것으로 예상되고 있기 때문이다. 제6장에서는 한국에서의 공공부조 발전 과정 및 자활관련 사업들을 평가하고 개선방안을 모색하였다. 국민기초생활보장제도의 도입은 공공부조의 발전 과 정에서 나타난 질적인 변화이다. 가족과 시장에 의한 보호를 국가에 의한 보호보다 우선하는 정책 가운데 시장에 의한 보호를 우선하는 정책은 포기되 고, 가족에 의한 보호의 범위도 크게 축소되었기 때문이다. 그러나 이러한 질적인 변화도 이전의 공공부조의 발전 과정에서 이미 부분적으로 진행되 던 것의 연장선상에서 이해해야 할 것이다. 시장에 의한 보호를 대신하는 것이 조건부 수급제도에 기초한 자활사업이다. 기초생활보장제도의 도입과 동시에 자활사업이 도입된 것이 한국 복지국가 의 현 단계에서의 가능성과 한계를 보여주는 것이다. 그러나 자활사업이 사회적 시민권(social citizenship)의 확대로서의 기초생활보장 제도의 도입과 연계되어 있다는 점에서 자활사업의 성격도 사회적 시민권과는 맥락이 다르지만, 궁극적으로 수급자들의 자활·자립을 통한 시민권의 확대 를 목표로 삼아야 할 것이다. 현재 취업대상자와 비취업대상자로 나누어서 보건복지부와 노동부가 자활대상자를 별도로 관리하는 시스템은 양 부처가 가지고 있는 자활사업에 대한 접근 방법의 차이가 서로 바람직하지 않은 방식으로 확대 재생산되도록 하고 있는 것으로 보인다. 현실에서 양 부처의 접근방법은 나름대로의 근거와 장단점 이 있다. 중고령층을 비롯한 저소득 장기실업자 등 취업애로층에 대해 사회적 일자리와 같은 대안적인 노동시장 참여 방식을 모색하는 것은 충분히 정 당성이 있는 것으로 판단된다. 그러나 사회적 일자리에 의해서만 자활사업을 구성하는 것은 현실적으로 어려울 뿐만 아니라, 불안정한 일자리에 취업 해 있는 집단의 직업능력을 향상시키거나 조건부 수급자 가운데 상대적으로 근로능력이 양호한 집단(현재의 분류기준으로는 취업대상자)의 직업능력을 향상시킴으로써 자활·자립을 촉진하는 방안도 유력한 대안이다. 따라서 보건복지부와 노동부 모두 각자의 접근방법을 서로 배타적으로 강조하는 것은 타 당하지 않으며 두 접근방법의 장점을 살릴 수 있는 방안을 마련함으로써 자활사업의 발전방안을 모색하는 것이 바람직할 것이다. 또한 수급자들의 근로의욕을 지속적으로 유지할 수 있는 제도적 장치가 강화될 필요가 있다. 장기적으로는 수급자들의 근로동기와 예산제약 사이의 균형 을 유지할 수 있는 적절한 소득공제모형을 개발·실행해야 할 것이다. 근로소득공제제도와 관련해서 현 시점에서 고려될 수 있는 단기적인 대안 가운 데 하나는 이 제도의 도입을 당분간 유예하고, 현재의 제도적 골격을 유지한 상태에서 자활사업 참여에 대한 수당이나 실비 허용 수준을 조절하는 방 식으로 취업과 자활사업 참여 사이에 적정한 균형이 이루어지도록 조정하는 방안이다. 근로소득공제제도와는 맥락이 다르지만, 현재 자활공동체를 대상으 로 논의되고 있는 자립적립금제도를 모든 자활대상자에게 적용하는 방안도 적극적으로 고려할 필요가 있다. 전달체계 차원에서는 대상자를 취업·비취업대상자로 구분하는 것보다는 대상자의 특성에 적합한 프로그램이 제공될 수 있도록 관리시스템을 정비하는 것 이 필요하다. 이 때 수급자의 사례 관리에 대한 일차적인 책임은 지방자치단체의 사회복지 전문요원이 가지는 것이 바람직할 것이다. 수급자들에게 직 업훈련이 제공될 경우나, 고용안정센터가 제공하는 취업알선을 받을 경우, 수급자를 고용하는 기업에 임금보조금을 지원하는 경우에는 직업안정기관으로 관리를 위탁하는 것이 필요할 것이다. 또한 동일한 대상자에게 필요한 여러 가지 프로그램이 결합되어 지원될 수 있도록 시스템을 구축하는 것이 바람 직하다. 이러한 시스템을 구축하는 것은 현재와 같이 이원화된 전달체계하에서는 매우 어렵다. 단기적으로는 취업대상자와 비취업대상자의 구분을 유지하 더라도, 필요한 경우 다른 부처의 프로그램에 참여할 수 있도록 양 부처와 지자체의 협조체계를 강화해 나가야 할 것이다. 세계적으로는 현재 복지와 고용서비스의 연계를 더욱 밀접하게 하는 방향으로 변화가 이루어지고 있다. 또한, 공공기관뿐만 아니라 다양한 서비스를 제 공하는 과정에서는 여러 형태의 민간기관을 적극적으로 참여시키고 있다. 한국의 경우 현재의 제도하에서는 복지와 고용서비스를 완전히 통합하기 어렵지 만 장기적으로는 위에서 제시한 개선방안보다 두 서비스의 연계를 더욱 강화하는 방향으로 제도를 개선해 나가는 것도 고려할 필요가 있다. 또한, 자 활대상자에 대한 서비스의 제공에서 직업훈련기관이나 자활후견기관을 비롯해서 여러 민간단체들의 역할이 확대되는 것은 공공부문과 민간부문의 유기적인 협조를 강화한다는 차원에서 매우 바람직한 것으로 보인다.
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