요 약 i
제1장 서 론 (장홍근) 1
제1절 연구 배경과 목적 1
제2절 일터혁신의 이론 3
제3절 한국의 일터혁신에 대한 선행연구의 검토 7
제4절 연구 내용과 방법 9

제2장 일터혁신 지원사업과 한국형 모델의 진화 (이호창·조성재) 14
제1절 일터혁신 지원사업의 전개 14
제2절 일터혁신 지원사업의 내용 24
제3절 일터혁신 지원사업의 성과 36
제4절 한국형 일터혁신모델의 현재적 진화-YK모델의 재음미 41
제5절 소 결 56

제3장 일터혁신 지원사업의 성과와 한계 (장홍근·이영호) 59
제1절 조사 개요 59
제2절 일터혁신 지원사업의 영향에 대한 주관적 인식 67
제3절 일터혁신 지원사업의 효과에 대한 심층분석 68
제4절 작업조직과 근로자 참여 측면에서의 함의 101
제5절 소 결 111

제4장 일터혁신 지원사업 참여업체 추적 사례조사 (이영호·박명준) 117
제1절 사례조사 개요 117
제2절 A사 120
제3절 B공단 127
제4절 C치과병원 137
제5절 D보험 144
제6절 E사 156
제7절 F사 165
제8절 소 결 171

제5장 주요 선진국의 일터혁신 프로그램 사례와 동향 (이호창·박명준) 173
제1절 핀란드의 TYKES 174
제2절 프랑스의 ANACT 194
제3절 독일의 IAG 사업 208
제4절 소 결 220

제6장 결론:일터혁신 지원사업의 발전 방안 (장홍근·이호창) 227
제1절 일터혁신 지원사업의 문제점 227
제2절 일터혁신 지원사업의 발전 방안 229
제3절 연구의 한계와 향후 과제 245

참고문헌 249

<부록 1> 참여업체용 설문조사표 255
<부록 2> 비참여업체용 설문조사표 265

◈ 연구 개요 일터혁신은 근로자 삶의 질 제고와 기업의 경쟁력 향상을 양립시킬 수 있는 노사관계의 전략적 요충이다. 국내에서는 종래 민간 기업 차원에서 개별적으로 이루어지던 일터혁신이 2004년부터 정부 정책사업으로 편입된 이래 한국노동연구원 부설 뉴패러다임센터와 이를 개편한 고성과작업장혁신센터(KOWIN센터)를 거쳐 현재는 노사발전재단으로 이관되어 수행되고 있다. 고용노동부는 노사발전재단에 위탁하여 일터혁신 컨설팅, 일터혁신교육, CEO혁신코칭 지원, 혁신지수개발, 우수사례 연구, 일터혁신 지역네트워크 구축 및 사후지원서비스 등을 실시하고 있다. 이 연구는 종래의 일터혁신 지원사업이 교대조 개편과 학습조직화 사업으로 협애하게 정의되어 추진되어 왔고, 그마저도 단기적인 양적 성과 달성에 급급함으로써 집중적이고 충실한 혁신 컨설팅 및 사후관리 서비스가 제공되지 못하였을 가능성이 높으며 이로 인해 사업장의 혁신수준을 한층 더 높여 그 효과를 온전하게 지속시키는 데 성공하지 못했을 수 있다는 실천적 의문에서 출발한다. 본 연구는 우리나라의 일터혁신을 지속적으로 확대 발전시킬 필요가 있다는 판단 아래, 그간 진행되어 온 일터혁신 지원사업의 전개과정과 현황 및 성과를 분석하고 발전방향을 도출하는 데 목적이 있다. 본 연구에서는 선행연구 및 관련 이론적 논의에 대한 검토를 거쳐 정부 일터혁신 지원 정책 및 사업의 전개과정과 성과 그리고 한계를 살펴보고, 이어서 참여기업들을 대상으로 한 설문조사와 추적 사례조사, 그리고 최근 일터혁신 관련 주요 선진국 동향 분석 등을 실시하였다. 본 연구에서는 문헌연구, 관련 통계의 분석 및 설문조사와 결과의 분석, 국내외 사례조사, 해외 출장 및 전문가 면담 등의 연구방법을 활용하였다. ◈ 일터혁신 지원사업과 한국형 모델의 진화 일터혁신 지원사업은 컨설팅, 노사협력, 교육, 연구, 인프라 구축을 중심으로 전개되고 있다. 컨설팅은 일터혁신 지원사업의 핵심 영역으로서 평생학습체계 구축, 근무제도 개선, 임금직무혁신, 인적자원관리 개선, 노사파트너십 구축, 참여적 작업조직 등의 영역에서 이루어진다. 이전에 비해 사업 영역이 크게 넓어졌으며 상대적으로 인적자원관리 개선 및 임금직무혁신과 관련된 내용이 강조되고 있다. 컨설팅 이외에 교육, 연구, 인프라 구축 등 여러 사업이 추진되었으며, 일터혁신지수를 개발하여 주기적으로 일터혁신 수준을 측정하게 되었다는 점이 특기할 만하다. 선행연구들은 일부 예외가 있지만 대부분 일터혁신사업 참여 사업체의 단기 성과를 분석하였고 당연한 귀결로서 일터혁신 사업의 긍정적 성과를 보고하고 있는데, 그러한 성과가 정부재정 지원사업의 순효과인지 분명치 않다는 점에서 일정한 한계를 지닌다. 일터혁신 지원사업은 여러 성과를 거두기도 했지만, 기존 사업의 한계점을 정리하면 다음과 같다. 일터혁신 지원사업은 국가적 차원에서 정책적 의제로 제대로 자리매김되지 못했고, 위탁사업 방식으로 수행되면서 사업의 누적적 발전이 이루어지지 못했다. 일터혁신지원에 대한 중장기적 사업계획 및 실천이 부족했고, 정확한 정책방향의 부재와 일부 논란의 소지가 있는 구체적 과제의 추진은 일터혁신 지원사업의 혼선과 정체성에 대한 의문을 초래했다. 사업수행 기간의 제약, 과도한 사업물량, 비현실적 단가 등은 일터혁신 지원사업의 충실한 수행을 방해했다. 한국형 일터혁신 지원사업의 원형인 유한킴벌리의 현재적 진화 양태와 함의를 살펴본 결과 종래의 혁신 동력이 퇴화하지 않았으며 안팎의 경영환경 변화에 따라 새로운 형태로 발전하고 있음을 확인할 수 있었다. 최근 유한킴벌리 모델에서 린 방식과 식스시그마 품질관리기법이 강조되지만, 이미 십여 년 전부터 상당한 정도로 그러한 기법들이 활용되었고 현장에서 익숙한 기법이어서 무리 없이 수용되었다는 점, 그리고 여전히 작업장혁신에 있어 기술적 측면보다 인간적?사회적 측면을 중시하는 경영철학이 견지되고 있으며, 혁신 과정 전반에 걸쳐 노동조합 및 현장 작업자들과의 쌍방향 소통에 만전을 기하고 있다는 점 등을 고려한다면 린생산방식의 활용과 식스시그마품질관리기법의 도입은 유한킴벌리 모델의 새로운 진화적 발전으로 볼 수 있다. ◈ 일터혁신 지원사업의 성과와 한계 일터혁신 컨설팅 참여업체를 실험집단으로 가정하고 이에 대응하여 산업, 규모 측면에서 유사한 사업체를 비교집단으로 설정하여 표본을 추출한 후 일터혁신 지원사업의 성과 및 작업조직과 관행 등에 대하여 조사하고 그 결과를 단순분석, 단순단기효과, 비교단기효과, 비교장기효과 분석 등으로 구분하여 살펴보았다. 일터혁신 지원사업 참여업체(실험집단)를 대상으로 일터혁신 지원사업의 영향에 대한 단순분석의 결과, 노동생산성, 품질 제고, 고용안정, 숙련 향상, 노동강도 개선, 근로자 참여, 조직 몰입, 직무 몰입 등 조사한 모든 항목에서 보통 이상의 긍정적 영향을 끼쳤다는 평가가 나타났다. 실험집단에 속한 일터혁신 지원사업 참여사업체만을 대상으로 실시한 단순단기효과 분석에서는, 일터혁신 컨설팅 참여를 전후하여 매출액, 연평균 종업원 수 증가, 주당 근로시간의 단축, 연평균 휴무일수 증가, 불량(고객 클레임)률의 감소, 일인당 연간 교육훈련시간, 교육훈련참여율, 회사의 연간교육훈련예산, 학습공동체(동아리) 수, 교육훈련 전담조직 유무 등의 변수에서 통계적으로 유의하게 정(+)의 변화가 일어난 것으로 확인되었다. 그러나 단기효과를 실험집단과 비교집단을 대상으로 하여 비교 방식으로 보다 엄밀히 살펴본 결과에 따르면, 일인당 연간 교육훈련시간, 교육훈련참여율, 회사의 연간교육예산, 학습공동체(동아리) 수, 그리고 교육훈련 전담조직 유무에서 통계적 유의성이 확인되었다. 단순단기분석에서 효과가 있었던 항목 중 매출액, 연평균 종업원 수, 주당 근로시간, 연평균 휴무일수, 불량(고객클레임)률 등의 항목은 통계적 유의성이 사라졌다. 비교단기효과분석에서와 동일하게 구성된 데이터세트를 가지고 분석 기간을 좀 더 길게 한 분석, 곧 비교장기효과 분석에서는 통계적으로 유의한 변인들이 회사의 연간 교육예산, 학습공동체(동아리) 수로 더욱 축소되었다. 일터혁신 지원사업 참여업체들에게서 참여 직전에 비해 직후에 교육훈련 증대 효과는 물론 매출액과 고용 증대, 근로시간 단축, 휴무일수 증가, 불량률 감소와 같은 직접적 경영 효과가 나타난 점은 다수의 선행연구들이 밝힌 것과 같다. 이러한 단순단기효과 중 평생학습체계 구축과 관련된 영역에서의 효과는 비교집단(비참여업체)과의 비교분석을 통해서도 재확인되었다. 하지만 비교단기효과 분석에서나 비교장기효과 분석에서 경영성과와 관련된 효과가 대부분 사라지고 평생학습체계 구축 관련 효과만 부분적으로 지속하는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 앞으로 일터혁신지원이 일회성의 단기성과주의를 벗어나 현장에서의 혁신 체계와 의식, 관행의 장기지속성 제고에 역점을 두어야 함을 시사한다. 작업?업무과정의 특성과 혁신 노력, 근로자 참여와 권한 정도, 일터혁신 지원사업의 발전 방향에 대한 조사 결과에서 업무량 관리통제, 품질관리에 대한 근로자의 참여 정도, 자율업무팀제 실시율, 품질관리서클 제도 활성화 정도, 작업방법과 안전관리에 대한 의사결정권한 정도 등의 항목에서 실험집단이 비교집단에 비해 유의하게 더 나은 성과를 나타냈다. ◈ 일터혁신 지원사업 참여업체 추적 조사결과와 함의 일터혁신 지원사업에 참여한 여섯 개 사업체를 대상으로 컨설팅 참여 시기부터 최근까지의 동향을 추적 조사하였다. 이 중 세 개는 뉴패러다임센터 및 고성과작업장혁신센터 시기에 컨설팅을 받은 사업체이며, 나머지 세 개는 노사발전재단으로 사업이 이관된 후에 참여한 업체들이다. 이 사례들은 모두 일터혁신 컨설팅의 필요성과 의미가 확실하게 존재한다는 것을 시사한다. 뉴패러다임 일터혁신 지원사업에 참여한 세 사례들은 사업의 단기적인 효과와 함께 장기적인 지속성도 함께 보여주고 있다. 노사발전재단의 일터혁신 지원사업에 참여한 세 사례들은 시기상 장기적인 지속성까지 가늠하기는 어렵지만 단기적인 효과의 측면에서 일부 성과가 파악되고 있다. 추적조사 사례들은 모두 일터혁신에 있어서 경영과 노동의 마인드 혁신 내지는 관점의 변화를 이끌어내는 것이 핵심 관건임을 시사한다. 문제는 그러한 마인드의 변화를 얼마나 지속가능한 것으로 만들고 공고화시켜 낼 것이냐에 있으며 그것에 성공하였을 때 혁신이 궁극적으로 달성된 것이라고 볼 수 있다는 점이다. 그러한 측면에서 뉴패러다임 일터혁신 지원사업에 참여한 세 개의 기업 사례들이 일정한 혁신의 지속성을 나타내고 있는 모습은 고무적이다. 혁신의 지속성을 지켜 나갈 수 있는 견인차와 핵심요인은 각 사례별로 일정한 차이를 나타내고 있으나, 분석적으로 그 공통성들을 살펴볼 수 있다. 무엇보다 각 컨설팅에서 주도적인 수행인력들의 능동적인 역할에 대하여 주목해야 할 것이다. 더 중요한 것은 혁신효과의 지속성을 유지하려는 경영진의 일관된 의지이다. 모든 사례들은 대체적으로 컨설팅의 성공적인 역할을 보여주지만 그렇다고 그것에 흠이나 한계가 없는 것은 아니다. 특히 노사발전재단이 주도하여 행한 시기의 일터혁신 컨설팅의 경우, 사업 영역의 외연이 확장되어간 면이 있으나 그것이 과연 주체들의 핵심적인 필요와 부합한 것이었는지에 대해서 재고할 여지가 있었다. 앞으로 일터혁신 지원사업은 보다 수요자의 필요와 요구를 잘 반영하는 방향으로 발전해 나갈 필요가 있다. ◈ 주요 선진국 사례와 시사점 일찍이 국가정책으로 일터혁신 사업을 전개해 온 핀란드, 프랑스, 독일 세 나라 사례들의 정책적 함의를 프로그램의 내용, 운영 방식, 그리고 참여 주체의 측면에서 살펴보았다. 프로그램의 내용적 측면의 주요 시사점은 다음과 같다. 대체로 세 나라 모두 일터혁신지원 프로젝트의 내용과 목표를 매우 정교하게 구성하고, 일터혁신의 목적과 방향에서 생산성 향상뿐 아니라 노동생활의 질(quality of working-life)의 개선을 강조한다. 나아가 노동생활의 질의 개선이라는 과제가 고령화하에서의 지속가능한 경제발전과 복지국가 시스템의 수립 및 유지라고 하는 거시 사회경제적 목적과 긴밀하게 연계되어 있을 뿐 아니라 일터혁신 지원과정에서 연구와 개발의 결합, 즉 연구의 지원을 받는 개발을 강조하고 있다. 또 일터혁신에서 시스템적 접근과 구성적 관점을 강조하고 있다. 이는 일터혁신을 작업조직, 인적자원의 관리와 개발 등의 여러 요인들로 구성된 통합적 시스템으로 파악하면서 동시에 일터혁신을 단지 고성과 작업 관행이라는 기성품을 채택하는 것이 아니라, 기업의 조직 및 인적자원관리 관행에서 협력적으로 구성되는 변화를 이끌어내는 것으로 이해하는 것이다. 일터혁신 과정에서 일터의 노동자와 관리자들이 직접 참여해 외부전문가들과 함께 논의하며 문제를 풀어가는 프로세스 지향적 접근법을 활용함으로써 현장성을 높이고 있는 점도 주목할 만하다. 프로그램 운영방식상의 주요한 시사점은 다음과 같다. 무엇보다 일터혁신을 통해 기술적 혁신뿐 아니라 사회적 혁신을 아우르는 ‘광범위한 국가혁신전략’을 추구한다. 또한 일터혁신지원에서 임시방편적 해법(quick fix)을 추구하는 단기적 프로젝트보다는 일터에서 노사간의 장기적인 개발협력을 위한 토대를 놓는 프로젝트를 적극적으로 지원하려는 모습을 보인다. 이는 정권과 무관하게 일터혁신 사업의 역사적 연계성과 전통을 강조하는 것과 무관하지 않다. 세 나라 모두 일터혁신 지원사업 대상들을 범주화하고 선별하는 과정에서 효율성을 높이고 있다. 예컨대, 관심 테마나 기업 특성에 따라 여러 기업들을 하나의 프로젝트 그룹으로 묶어 함께 문제를 해결해 나가는 ‘집단행동’ 방식을 실시하는 프랑스의 사례가 대표적이다. 또한 강제나 규제가 아니라 지원과 유인을 통해 일터혁신과 근로조건 개선을 도모하는 촉진적 방식을 적극 활용하고 있다. 참여자들의 구성 내지 구조적 측면에서의 시사점도 적지 않은데, 인상적인 것은 정부가 일터혁신의 이니셔티브를 쥐고 추진하되 광범위한 사회적 행위자들을 동원 및 지원하는 방식으로 일종의 협력적 ‘거버넌스(governance)’를 구성하여 시행한다는 점이다. 대표적으로 독일의 경우가 그러한데, 정부는 프로그램의 큰 기획자이자 재정적인 지원자로서 역할을 하지만 학계, 노동계, 재계, 시민사회 등 다양한 사회적 행위자들로 하여금 아이디어를 내고 연구를 심화시켜 나가도록 한다. 노사정 참여와 협력의 중요성을 강조하는 것은 프랑스의 경우도 마찬가지이며 일터혁신 사업을 전개하는 유럽 대부분의 국가에서 공통적으로 나타나는 특징이다. 협력적 거버넌스에는 다양한 행위자들 간의 체계적인 협력네트워크가 필수적이다. 이와 함께 일터혁신 지원서비스의 지역화와 현지화를 증진하기 위해 민간 컨설턴트들과의 공동협력구조를 구축하여 활용하는 모습도 주목할 만하다. 대표적으로 프랑스의 경우 ANACT 네트워크와 민간 컨설턴트들은 정례적인 공동교육과 워크숍을 진행하고 있는데, 이런 공동교육과 워크숍 등의 프로그램들은 각 지역에서 강력한 신뢰관계에 근거한 컨설턴트들의 유기적인 네트워크를 발전시키는 데 기여했다. ◈ 정책 제언 조사 결과 일터혁신 지원사업의 발전방향에 대해서는 지원프로그램의 다양화, 사후서비스 제공, 맞춤형 지원방식으로의 개선, 개별 프로그램 지원 방식 유지 등에 대한 요구가 상대적으로 높게 나타났다. 앞으로 정부는 일터혁신을 국가적 핵심의제로 설정하고, 일터혁신의 목표와 과제, 중장기 로드맵을 설정할 필요가 있다. 일터혁신을 통해 생산성을 높이고 일하기 좋은 일터를 만드는 것은 한국의 사회경제시스템을 지속가능하게 발전시켜 나가는 데 필수불가결한 요소이다. 요소투입형 성장이 사실상 불가능한 상황에서 지속적인 발전을 위해서는 생산성을 반드시 높여야 하며, 생산성을 높이기 위해서는 지식노동자들이 참여하여 몰입할 수 있는 근로환경을 조성하는 것이 필요하다. 그리고 일터혁신과 관련해 노사정이 함께 할 수 있는 거버넌스를 구축하고 사업방식을 지금의 위탁사업방식에서 안정적인 사업방식으로 변경해야 한다. 대개의 정책이 그러하지만 일터혁신정책은 특히 정부가 일방적으로 추진해서는 결코 성공할 수 없다. 무엇보다 노사의 공감과 참여 속에서 빛을 발할 수 있는 정책이다. 이는 일터혁신 지원사업을 전개하는 유럽의 대부분의 국가에서 공통적으로 나타나는 특징이다. 지금 정부는 일터혁신 지원사업을 공모?선정을 통해 위탁하는 방식으로 진행하고 있다. 이런 방식하에서는 기본적으로 사업수행기관이 중장기적 전망과 계획을 갖고 사업을 진행하기가 어렵다. 효과적인 일터혁신지원을 위해서는 경험과 역량을 가진 지원인력을 확보하는 것이 중요한데, 위탁사업방식에서는 그것이 어렵다. 결과적으로 정부의 위탁사업방식의 일터혁신사업 추진은 1년 주기의 단순순환을 반복하며 사업의 누적적 발전을 어렵게 하는 요인으로 작용하고 있다. 일터혁신 지원사업이 중장기적으로 지속적으로 추진되어야 할 사업이라고 한다면, 그 사업 수행방식 역시 안정적인 형태로 바뀔 필요가 있다. 이를 위해 일터혁신을 핵심적인 국정 과제로 설정하고 이를 전담하는 조직을 다시 설치하는 방안을 적극적으로 검토하여야 한다. 기존 조직의 부설 형태로서가 아니라 상당한 정도의 독립성과 전문성이 담보될 수 있는 조직형태를 강구하는 것이 바람직하며, 관련법을 제정하거나 개정하여 필요한 제도를 마련하여야 할 것이다.